En un contexto de creación de una comunidad política sudamericana, los
conflictos y desafíos del desarrollo sustentable se vuelven invariablemente
preocupaciones de todo el bloque regional. Mientras antes podamos avanzar sobre
nuevos consensos en materia de recursos naturales, mejor estaremos preparados
para avanzar en la profundización de nuevas bases de soberanía.
Marcelo Saguier / ALAI
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| La oposición a la minería: uno de los escenarios de conflictividad socio-ambiental. |
Los procesos de integración regional en Sudamérica han dado importantes
pasos en la construcción de una comunidad política en base a valores y expectativas
comunes. La defensa de la democracia, la resolución de conflictos mediante la
diplomacia, el resguardo de la paz y la reivindicación conjunta de la soberanía
argentina sobre las islas Malvinas ante los diferendos con el Reino Unido han
sido algunos de campos en donde se logró alcanzar un inédito dinamismo y
convergencia regional. Muchos de estos consensos acompañaron el surgimiento de
nuevas formas institucionales como la UNASUR, ALBA y la Comunidad de Estados
Latinoamericana y Caribeños (CELAC).
No obstante tales avances, existe otra dimensión del proceso regional en
la que es menos evidente que consensos se expresan. Las dinámicas de la región,
como espacio socio-político en construcción, actualmente está regida por los
patrones de conflictos y cooperación entre gobiernos, empresas y actores
sociales en torno a la utilización de los recursos naturales para fines de
exportación y de insumos para la industria. Este es el caso de los recursos
minerales y del agua de ríos para la generación de energía hidroeléctrica. A
diferencia de las avances alcanzados en materia de construcción política
regional en otros campos, el lugar que hoy ocupan los recursos naturales en la
integración es más inquietante y potencialmente una fuente de tensiones.
Las políticas de utilización de tales recursos, y los conflictos
socio-ambientales que se producen por las mismas, en su mayoría son de carácter
nacional o sub-nacional. Sin embargo, al mismo tiempo se despliegan algunas
iniciativas de carácter regional impulsadas por gobiernos o por actores
sociales que regionalizan sus disputas como estrategias de acción frente a la
orientación extractivista de algunos proyectos. Es decir que las dinámicas
socio-políticas de construcción de un espacio político regional en Sudamérica
van más allá de las distintas iniciativas intergubernamentales que se puedan
emprender desde los estados. Los recursos naturales constituyen un eje de
articulación tanto para iniciativas de cooperación interestatal como también
para la movilización social transfronteriza.
La propuesta de este articulo es la de pensar las dinámicas de la
construcción política regional desde ésta perspectiva, en la que las
interacciones de cooperación y conflicto entre actores públicos, empresariales
y sociales moldean el escenario regional, sus posibilidades y limitaciones.
La minería en zonas de frontera es una de las formas que se redefine el
escenario social y político regional. El caso más paradigmático de ello es la
frontera entre Argentina y Chile. Tradicionalmente, las fronteras
internacionales eran zonas en donde no se permitía emprendimientos productivos
(o extractivos) dado que constituían lugares sensibles a la defensa del
territorio nacional. Los procesos de democratización e integración económica
llevados a cabo en la región permitieron desactivar las hipótesis de conflicto
que fundamentaron el imaginario geopolítico de gobiernos y sociedades
nacionales durante gran parte del siglo veinte. Sin embargo, estos cambios
estuvieron asimismo signados por la orientación neoliberal que marcó las
políticas de integración durante la década del 90. Una de las características
de ello fue el establecimiento de nuevas mecanismos institucionales para atraer
y resguardar inversiones. La minería de frontera entre Argentina y Chile es
producto de ello, y su expresión más acabada es el acuerdo binacional minero
que fuera firmado en 1997 y ratificado en los parlamentos en el 2000.
El territorio comprendido por el acuerdo binacional cubre un área sobre
la cordillera de los Andes de más de 200.000 kilómetros cuadrados, lo que
equivale al 95% de la frontera internacional de ambos países. El acuerdo
concede a las empresas la disponibilidad de minerales y agua para sus procesos
de extracción, así como poder de control fronterizo. Pascua Lama es el proyecto
binacional de megaminería que fue posible con este acuerdo. Las empresas que
desarrollan el proyecto son: Barrick Exploraciones Argentina y Exploraciones
Mineras Argentinas, en la Republica Argentina, y Compañía Minera Nevada en Chile.
Otros proyectos mineros ya han sido aprobados, amparados en el tratado
binacional, se encuentran actualmente en diferentes etapas de desarrollo. Entre
ellos, está el proyecto El Pachón en la provincia de San Juan.
El acuerdo minero binacional consiste en un modelo de integración
territorial y representa un hito internacional, considerando la extensión del
área cubierta, los volúmenes de minerales e inversiones que potencialmente se
verían implicados y la posible replicabilidad de este modelo en otras zonas de
frontera con comparables condiciones geológicas. Evidentemente, la
replicabilidad de este enfoque para la explotación conjunta de depósitos
minerales en zonas de jurisdicción nacional compartida está expuesta también a
los vaivenes de las presiones sociales frente al extractivismo y al creciente
grado de concientización sobre la necesidad de fundar nuevos paradigmas del
desarrollo con criterios de sostenibilidad
La tendencia de minería de frontera se confirma asimismo en otros países
latinoamericanos sin que exista necesariamente ningún acuerdo entre los países.
Este es caso de los proyectos de exploración minera que actualmente tienen
lugar en la frontera de Costa Rica y Nicaragua, de El Salvador y Guatemala y de
Perú y Ecuador en la llamada Cordillera del Cóndor – región que en 1995 fue
epicentro de un conflicto bélico entre ambos países. En este ultimo caso, desde
la resolución del conflicto bélico han habido grandes inversiones mineras
atraídas por la riqueza de de yacimientos de oro de este lugar. Incluso sin un
acuerdo minero entre ambos países, entre 2005 y 2010 se han triplicado el
número de concesiones de exploración a empresas interesadas, en su mayoría del
lado peruano de la frontera. Las empresas transnacionales mineras sin duda
constituyen actores de creciente influencia en la redefinición del espacio
regional y es de suponer que asimismo constituyen factores de influencia en los
gobiernos para promover acuerdos mineros internacionales (los gobiernos de Alan
García en Perú y Correa en Ecuador habían comenzado a explorar esta
posibilidad).
La minería en zonas de frontera contribuye a regionalizar conflictos que
se suscitan desde hace años en toda América Latina. Son conocidas las
expresiones de resistencia a proyectos mineros llevados a por comunidades
rurales en distintas provincias argentinas como Chubut, San Juan, Catamarca, La
Rioja y Tucumán. Sin embargo, éstos no son casos aislados sino que se enmarcan
en una tendencia generalizada de creciente conflictividad en zonas de
exploración minera. Evidencia de ello es que actualmente existen 155 conflictos
relacionados a esta actividad en todo Latinoamérica y el Caribe, en las que se
ven implicadas 205 comunidades en relación a 168 proyectos mineros. Asimismo,
según un informe a cargo del ex Representante Especial del Secretario General
de las Naciones Unidas, John Ruggie, las industrias extractivas representan el
28 % de los casos de los casos de violaciones a los Derechos Humanos con
complicidad de las empresas. Esta tendencia global se profundiza en América
Latina. Un elemento común a tales conflictos es la ausencia de debate público
sobre los cuáles son los beneficios y costos de estos proyectos – definidos en
términos económicos, sociales y ambientales – así de cómo arbitrar
equitativamente los derechos y responsabilidades de los principales
beneficiarios y damnificados de los mismos. Las comunidades tampoco son
consultadas previamente, según lo establece el Convenio 169 de la OIT, sin bien
algunos cambios en esta dirección comienzan a promoverse en Bolivia, Perú y
Ecuador.
Las resistencias sociales a la minería a cielo abierto, y especialmente
en zonas de frontera, se traducen crecientemente en la búsqueda de estrategias
de incidencia mediante la movilización transnacional. Ejemplo de ello es la
realización de tribunales de opinión, en donde comunidades afectadas por la
minería pueden denunciar simbólicamente los estragos de la minería en el
ambiente y su impacto sobre los derechos de las poblaciones. Se realizó el
primer “Tribunal Ético de Minería de Frontera” organizado por el Observatorio
de Conflictos Minero de América Latina en Chile en el 2010. También el
“Tribunal Permanente de los Pueblos sobre Empresas Transnacionales” sesionó en
Austria 2006, Perú/Colombia 2008 y España 2010 para denunciar la complicidad de
empresas transnacionales en casos de violación de derechos humanos en
Latinoamérica. Muchos de los casos denunciados están relacionados con la
minería, además de la explotación de hidrocarburos, agronegocios, etc.
Asimismo, se han creado redes de acción global para el intercambio de
información y coordinación de campañas conjuntas. Estas son algunas de las
formas que adquiere el activismo transnacional en respuesta a la minería y
demás instancias de violaciones de derechos humanos en los que estados y
empresas se ven acusados. En este sentido, la minería de frontera actúa como
catalizador tanto de nuevos relacionamientos entre empresas y gobiernos, así
como también de nuevas formas de resistencias sociales que intervienen en la
redefinición del debate regional sobre los vínculos entre desarrollo
sustentable y derechos humanos.
Además de la minería de frontera, las dinámicas de la integración
regional en Sudamérica están regidas también por una serie de proyectos de
infraestructura para la generación y transporte de energía hidroeléctrica. La
abundancia de agua en la cuenca del Amazonas hace de esta zona el epicentro de
una serie de redes interconectadas de represas y líneas de transmisión que se
proyecta vincularán lugares de producción y consumo. La creciente demanda de
energía esta dada por el crecimiento económico en las economías de los países
sudamericanos, y especialmente del sector industrial brasileño y minero (esta
actividad es gran demandante de agua para sus procesos de extracción del
mineral). Estos cambios están dando lugar a nuevos patrones de la cooperación
regional internacional en el que las empresas brasileñas juegan un papel clave
como las concesionarias principales de los proyectos de infraestructura de
energía hidroeléctrica.
La Iniciativa para la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA),
establece la financiación para estos proyectos. IIRSA es un mecanismo
institucional creado en 2000 para la coordinación de las organizaciones
intergubernamentales acciones con el objetivo de "promover el proceso de
integración política, social y económica de América del Sur, incluyendo la
modernización de la infraestructura regional y acciones específicas para
estimular la integración y el desarrollo de las regiones aisladas de los subsistemas.
IIRSA cuenta una cartera 524 proyectos
de infraestructura en las áreas de transporte, energía y las comunicaciones,
que se agrupan en 47 grupos de proyectos que representan una inversión estimada
de dólares EE.UU. 96,119.2 millones de dólares. El Banco Nacional de Desarrollo
de Brasil (BNDES) es también un actor regional clave en la movilización de
recursos para los proyectos patrocinados por la IIRSA, tanto en territorio
brasileño como también en países vecinos.
El Complejo Hidroeléctrico rio Madeira es uno de los proyectos más
emblemáticos y la principal iniciativa hidroeléctrica del IIRSA. Una vez
terminado, contará con cuatro represas interconectadas y será el de mayor
tamaño de la cuenca del Amazonas. El BNDES provee parte del financiamiento para
su construcción. Dos de las represas estarán emplazadas en Brasil mientras que
una de ellas estará en territorio boliviano y la última en un río que demarca
la frontera internacional entre Bolivia y Brasil.
Además, Brasil y Perú procuran la construcción de un mega-complejo
hidroeléctrico en la Amazonía peruana financiado por Brasil. El objetivo de
esta iniciativa es para generar electricidad en Perú para ser transportada
sobre a Brasil para satisfacer su creciente demanda de energía. Para ello, ambos
gobiernos negociaron un Acuerdo Energético que establece que Perú se compromete
a exportar el 70% de la energía que produzcan sus centrales hidroeléctricas a
Brasil durante un plazo de 50 años. Su construcción tendrá un costo de 4.000
millones de dólares e incluye también una línea de 357 kilómetros para tener la
electricidad a la frontera brasileña. Una vez terminada la construcción del
complejo, este será el mayor proyecto de energía hidroeléctrica en Perú y el
quinto más grande en América Latina. Este proyecto y acuerdo energético ha sido
objeto de grande críticas en Perú. El acuerdo fue firmado por los gobiernos de
Alan García y de Ignácio Lula da Silva en 2010, pero actualmente está pendiente
la ratificación del congreso peruano.
El acuerdo y proyecto ha sido objeto de serios cuestionamientos por los
impactos ambientales y sociales de estas obras. En octubre de 2011 la principal
concesionaria de este proyecto, la brasileña Odebrecht, decidió retirarse de la
construcción de dos des las represas proyectadas como consecuencia de la
oposición que este mega-proyecto genera en las poblaciones locales, sobre todo
de pueblos originarios. El interés del gobierno brasileño por asegurar un
acuerdo que le permita proveerse de energía a costos rentables se mantiene.
Seguramente veremos nuevos intentos por reflotar el debate sobre este acuerdo,
tal vez tomando en consideración las más recientes resistencias sociales que se
han manifestado en repudio al mismo. Evidencia de ello es el proceso de
revisión que emprenden los ocho países amazónicos de los mecanismos nacionales
de consulta a grupos étnicos en el marco del Tratado de Cooperación Amazónica.
En la medida que avanzan las iniciativas de integración sudamericana se
pone en evidencia la ausencia de consensos sobre ciertas áreas sensibles como
es el caso de los recursos naturales. Muchos cuestionamientos comienzan a
aflorar en el debate regional, como las tensiones entre visiones productivistas
del desarrollo y de ecología política en las que se propician formas de desarrollo
sustentable, vinculadas a los derechos humanos, la armonía ambiental y formas
de producción y consumo más inclusivas. Asimismo, se manifiesta la necesidad de
nuevos mecanismos de toma de decisión en materia de recursos naturales, no sólo
a nivel nacional sino especialmente en lo relacionado a proyectos regionales
que involucran acuerdos entre estados e instrumentos de financiamiento
regionales. Es fundamental abordar en profundidad las nuevas asimetrías que
genera este tipo de integración, no solo entre economías de mayor y menor
tamaño, perfiles productivos especializados como industriales y proveerdores de
materias primas, sino también en la necesidad de formular marcos regionales
regulatorios y de políticas específicamente sobre recursos naturales
(coordinación fiscales, normas de protección ambiental, derecho a de consulta a
las poblaciones, eficiencia energética, entre otras).
En un contexto de creación de una comunidad política sudamericana, los
conflictos y desafíos del desarrollo sustentable se vuelven invariablemente
preocupaciones de todo el bloque regional. Mientras antes podamos avanzar sobre
nuevos consensos en materia de recursos naturales, mejor estaremos preparados
para avanzar en la profundización de nuevas bases de soberanía.
Nota: Las ideas que aquí
se exponen están desarrolladas en un artículo recientemente publicado como:
Saguier, Marcelo (2012) ‘Socio-environmental regionalism in South America:
tensions in the new development models’, The Rise of Post-Hegemonic
Regionalism: The Case of Latin America, Pia Riggirozzi and Diana Tussie, eds.,
Series United Nations University Series on Regionalism, Springer.
- Dr. Marcelo Saguier es profesor de estudios internacionales e
investigador CONICET/FLACSO
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