Etapa de definiciones en torno al Banco del Sur

María José Romero* / ALAI-AMLATINA

El Banco del Sur es uno de los tres soportes de la nueva arquitectura financiera regional en Sudamérica, junto a un Fondo del Sur y a una Unidad Monetaria Sudamericana. En esto coincidieron Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Paraguay y Venezuela en la Declaración de Quito firmada el 3 de mayo de 2007. Este banco pretende ser una expresión de soberanía e independencia financiera y además una entidad que financie otro tipo de integración con énfasis en soberanía energética, seguridad alimentaria y comercio intraregional. Sin embargo, tras su creación han surgido una serie de hechos y debates que nos muestran que el camino no es del todo fácil.
La creación del Banco del Sur se oficializó el 9 de diciembre de 2007 en Buenos Aires, Argentina, cuando los presidentes de los siete países miembros, Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Paraguay, Uruguay y Venezuela firmaron el acta de fundación de la institución. A partir de ese momento, la Comisión encargada de los aspectos técnicos del Banco se fijó como cometido acordar una propuesta de convenio constitutivo en 60 días, a fin de ponerlos a consideración de los presidentes y en última instancia someterlo a la ratificación de los respectivos parlamentos.

Sin embargo, dicho plazo fue superado ampliamente sin que la Comisión arribara a una propuesta de consenso. Tal como afirma Gabriel Strautman de Jubileo Brasil, “los debates han estado marcados por disputas entre aquellos que apuestan a la idea de ruptura con relación al sistema financiero internacional y aquellos que creen en el respeto a las reglas impuestas por las finanzas globalizadas y que, por tanto, ven en la institución multilateral regional apenas una nueva fuente de recursos para antiguos proyectos” (“Banco del Sur: 90 días de silencio”).

Las diferentes instancias técnicas que se cumplieron desde diciembre en adelante buscaban alcanzar acuerdos políticos y técnicos, en torno al aporte de capital y al gobierno del Banco como dos de los temas más controvertidos. En este proceso, la reunión celebrada en Montevideo el 25 de abril constituye una instancia fundamental. En dicha ocasión, los ministros de finanzas de los diferentes países, a excepción de Argentina que estuvo ausente de la reunión por coincidir con el recambio ministerial, acordaron el aporte de capital de los países miembros del Banco. Se crearon tres franjas a fin de contemplar las asimetrías existentes entre los países del bloque. En el primer grupo se encuentran Brasil, Argentina y Venezuela, países que aportarán 2 mil millones de dólares cada uno. En el segundo grupo están Uruguay y Ecuador que aportarán 400 millones. Mientras que en el tercero se encuentran Paraguay y Bolivia, que aportarán 100 millones. Por tanto, esto confirma el comienzo de las operaciones del Banco con 7 mil millones de dólares de capital. Esta resolución debía ser aprobada por Argentina y en esa ocasión no fue considerada la forma de gobierno que se le dará al Banco.

Dos meses más tarde, el gobierno de Ecuador y diferentes organizaciones de la sociedad civil organizaron en Quito, Ecuador, un taller técnico denominado “Nueva Arquitectura Financiera Regional: Banco del Sur”, como una nueva instancia de debate en torno a los objetivos del Banco. Dicha actividad se desarrolló del 23 al 26 de junio y contó con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Del evento participaron representantes de numerosas organizaciones de la sociedad civil, académicos, técnicos y ex funcionarios de otros bancos multilaterales, como el Banco Mundial y el Banco Asiático de Desarrollo, además de representantes de las comisiones técnicas de Paraguay, Bolivia y Ecuador, involucrados en las negociaciones oficiales para la creación del Banco.

Inmediatamente después de este evento, se reunieron el 27 de junio en Buenos Aires, los ministros de Economía de Argentina, Brasil, Ecuador y Paraguay, junto a representantes de Uruguay, Bolivia y Venezuela. Como observadores también estuvieron presentes representantes de Chile y Guyana. En esta reunión se presentaron las conclusiones del taller técnico de Quito en lo que corresponde a gobierno y administración del banco.

Cuestiones en debate

Las tres instancias señaladas han alimentado el debate y reflejan avances, no menores, en la evolución del proceso. Las principales cuestiones que estuvieron, y aun se encuentran en el debate, en torno a los objetivos y la constitución del Banco están marcadas por la disputa entre distintos intereses políticos. En un acalorado debate los participantes del taller de Quito presentaron, desde perspectivas muy diversas, ventajas y desventajas en torno a los temas técnicos que están pendientes de resolución. Entre ellos cabe destacar los siguientes:

a) Gobierno y administración

Según la Carta Fundacional del Banco, la representación y voto del cuerpo directivo del será democrática y corresponderá a un país, un voto. Sin embargo, es necesario determinar qué asuntos precisan voto y cuáles son parte de las operaciones cotidianas de la institución.

Aún no está definida la estructura organizacional del Banco. Las opciones que se manejaron en el taller giran en torno a la división clásica de departamentos, según áreas de actividad: transporte, salud, otros, o algo más alternativo/solidario, que por el momento no está claro. Los participantes del taller hicieron referencia a que la estructura predetermina la inversión (ej. los departamentos de transporte solo encuentran proyectos de transporte), por lo que resulta necesaria una definición política al respecto.

También en este punto se requiere una definición en torno a las competencias de los órganos de gobierno/administración, la forma de selección del personal del Banco (proporción de especialistas y oficiales de proyectos, cuotas de personal por país, etc.), y sus condiciones de trabajo (inmunidad, exenciones y privilegios), retiro y/o suspensión de países miembros.

b) Capital, acciones y captación de recursos

Las definiciones en torno al capital del Banco comenzaron a producirse en la reunión ministerial que tuvo lugar en Montevideo. De todas formas aun están planteadas alternativas en cuanto a: tipos de acciones por países miembros y países no-miembros, tramos por monedas, capital suscrito, pagado y autorizado.

En el taller técnico también se plantearon distintas posiciones sobre el uso de reservas internacionales y otras fuentes alternativas, la utilización de fondos especiales (donaciones de otros países, donantes privados, fondos fiduciarios, etc.), mecanismos de co-financiación con otros organismos multilaterales, y el límite de exposición.

c) Políticas e instrumentos de inversión para el desarrollo social, ambiental y económico de la región

Para muchas organizaciones sociales este es uno de los puntos que marcará la diferencia del Banco del Sur respecto a otras instituciones financieras. Frente a esto, varios son los elementos que requieren definición. Entre ellos: el tipo de instrumentos y condiciones de financiamiento; la disponibilidad de préstamos concesionales y no concesionales, y las condiciones de concesionalidad; las tasas de interés y los criterios que se aplicarán (PIB per cápita, tipo de actividad, modo de producción, etc.); las fuentes de financiación y cómo determinar su monto en porcentaje del gasto total; los criterios de elegibilidad (países, regiones, sectores, tipo de inversiones, etc.); los tipos de garantías, y las condiciones de la asistencia técnica.

Dado que no se podrán financiar todas las áreas de actividad es necesario establecer criterio para priorizar la cartera de inversiones (asignación por país, por población, por pobreza, por contribución, por sector, etc.). De acuerdo a lo establecido en las declaraciones firmadas a lo largo del proceso de constitución del Banco (Declaración de Asunción, de Quito, de Río) se privilegiarán los criterios de soberanía alimentaria, energética y de salud; la complementariedad productiva regional; la expansión de la infraestructura y de cadenas productivas regionales; la reducción de desigualdad/pobreza; el crecimiento económico de zonas marginales. De todas formas los criterios tendrán que quedaran expresamente estipulados en los estatutos de la institución.

d) Ciclo de operaciones, salvaguardas y compras del Banco

Es necesario establecer si existirán salvaguardas medioambientales y sociales: protección ambiental y sociocultural, derechos de mujeres, indígenas, afrodescendientes y comunidades, mitigar reasentamientos involuntarios, respeto a normas laborales, etc.

Las compras y adquisiciones del Banco podrán o no estar ligadas a la ayuda que facilitará la institución. Las alternativas se presentan en relación a si se privilegiará la compra de insumos producidos en la región, en qué porcentajes, y cómo será la resolución de conflictos en caso de cuestionamiento de licitaciones competitivas.

e) Participación y transparencia

La posibilidad de que el Banco se abra a la participación de las organizaciones de la sociedad civil forma parte de un debate técnico-político que aun no está cerrado, al menos para las organizaciones sociales. Por este motivo se tendrán que procesar definiciones en torno a los mecanismos de control social y su alcance.

La transparencia de las operaciones del Banco parece ser otro de los objetivos buscados. Esto se dará a partir de: criterios en cuanto al acceso a la información, definiciones sobre secreto bancario y corrupción, rendición de cuentas, auditorias y evaluación internas y/o externas.

Quedó claro a lo largo de la discusión y lo está para muchas organizaciones de la sociedad civil desde el inicio del proceso, que en muchos casos se trata de privilegiar decisiones políticas sobre concepciones técnicas, lo que en última instancia también implica una decisión política.

Para las organizaciones que promueven la creación de una institución financiera que se diferencie sustancialmente de las ya existentes, como el Banco Mundial, el Fondo Monetario y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se trata de no replicar modelos. Puesto que si dichas instituciones funcionaran según su cometido, y en favor del desarrollo equitativo y sustentable de los países latinoamericanos no se estaría debatiendo la creación de una nueva institución.

Por este motivo, existe una contradicción latente entre muchos técnicos, partidarios de utilizar los modelos de estructura, financiamiento y captación de recursos de las instituciones de desarrollo existentes, y las expectativas que provoca en la región la creación de una institución sobre nuevas bases.

Las últimas definiciones

En la reunión ministerial que tuvo lugar en Buenos Aires se ratificó lo acordado en Montevideo respecto al aporte de capital de los países miembros, y se reiteró la invitación a los restantes países que conforman la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR). Por este motivo, a manera de presagio optimista se avanzó un paso más, al señalarse que el capital inicial suscripto será de 10 mil millones de dólares. Esto supone que a los 7 mil millones acordados oportunamente se agregan 3 mil millones que se integrarían con el aporte de Colombia, Perú, Chile, Surinam y Guyana. Pero hasta el momento sólo Colombia y Surinam han solicitado su adhesión al Banco. Colombia lo hizo el 12 de octubre de 2007, luego a la reunión ministerial que se llevó a cabo en Río de Janeiro, aunque su incorporación no avanzó a raíz de los conflictos con sus países limítrofes. Y Surinam pidió su incorporación en esta última reunión en Buenos Aires.

Según han informado distintos medios de prensa, un paso adicional hacia la integración monetaria regional será dado por Argentina y Brasil en septiembre próximo, cuando el intercambio entre ambos países deje de utilizar el dólar como moneda y se haga en cuenta corriente entre ambos bancos centrales, que luego compensarán el saldo entre sí. La desconexión del dólar representa un paso más hacia la búsqueda de una unidad de cuenta sudamericana, proyecto en el que ha trabajo en extenso el economista Oscar Ugarteche.

Sin duda, la unidad de cuenta y la creación del Banco del Sur abonan el proceso en dirección a una nueva arquitectura financiera regional, que busca reforzar la independencia de la región respecto a las políticas promovidas durante la década de los noventa. El Banco del Sur ha sido reivindicado por el movimiento de deuda de América del Sur, que se encuentra trabajando en pos de la iniciativa y observando las negociaciones con expectativa, lo que le otorga legitimidad al proceso. Pero en la medida que éstos dejen de sentir la iniciativa como propia, el banco perdería uno de sus principales activos y se transformaría en una institución financiera más.

*María José Romero es politóloga y editora del proyecto Monitor de Instituciones Financieras en América Latina (http://ifis.choike.org/esp), del Instituto del Tercer Mundo (ITeM).