Si la reforma de la Ley electoral y de Partidos de 2016 ha provocado tantos cuestionamientos tras su aprobación, y si después de ella han surgido tantos proyectos de reforma que la desvirtúan o pretenden complementarla, es porque ésta, a diferencia de las reformas que la precedieron, promovió una mayor democratización de las organizaciones políticas
Jorge Murga Armas / Para Con Nuestra América*
Desde Ciudad de Guatemala
1. Creación del TSE, reformas e iniciativas de reforma de la LEPP
Creado en 1983 durante la dictadura militar encabezada en ese entonces por el general Efraín Ríos Montt, el Tribunal Supremo Electoral, según el gobierno de facto, tenía como objetivo específico la realización de elecciones libres y transparentes con miras a establecer un régimen democrático. Para ello, en 1985 se instaló la Asamblea Nacional Constituyente, que redactaría y aprobaría la Constitución Política de la República y, mediante el Decreto 1-85, crearía la Ley Electoral y de Partidos Políticos, que rige al organismo electoral.
Desde entonces, la LEPP ha sido modificada en varias ocasiones y el TSE ha evolucionado en consecuencia. En efecto, entre 1987 y 1990 se modificaron ligeramente algunos artículos relacionados con la integración del órgano electoral, su presupuesto, su función fiscalizadora y algunos artículos que, según el primer Pleno de magistrados del TSE, adolecían de inconstitucionalidades (CICIG, agosto 2019, p. 7). Luego, entre 2004 y 2006, como resultado del trabajo de la Comisión de Reformas Electorales creada por el acuerdo de paz sobre Reformas Constitucionales y Régimen Electoral firmado en 1996, cuyo objetivo fue “afianzar el proceso democrático, la participación ciudadana, el fortalecimiento institucional de las autoridades electorales, la libertad de organización de los partidos políticos y optimizar la parte operativa de los procesos electorales”, se reformaron “artículos relacionados con los derechos y deberes ciudadanos; estructura, derechos, financiamiento y funcionamiento de las organizaciones políticas; el régimen sancionatorio; el proceso electoral y la propaganda electoral”; así como, entre otros, “la integración, las atribuciones y el funcionamiento del TSE” (p. 7).
Se esperaba, como vemos, que las reformas a la LEPP propuestas por la Comisión de Reformas Electorales contribuyeran a mejorar el sistema político-electoral, a concluir la transición política iniciada en 1985 y, por ende, a consolidar la democracia guatemalteca. Sin embargo, una década después de la implementación de las reformas propuestas por la comisión, las investigaciones conjuntas de la CICIG y el MP revelaron la persistencia de debilidades y la necesidad de nuevas reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos. En efecto, la revelación de escandalosos casos de corrupción que destaparon la cooptación del Estado en 2015 y la crisis política que se generó estimularon un proceso de discusión de reformas a la LEPP que, con la participación de diversos sectores sociales, “se enfocó particularmente en promover una mayor democratización de las organizaciones políticas, fortalecer el control de las finanzas de los partidos políticos, regular el proselitismo y la campaña electoral, además de incorporar un régimen sancionatorio más estricto en materia electoral” (p. 7).
En efecto, además de introducir o modificar algunos artículos de la LEPP para instituir el derecho al voto en el extranjero; establecer la responsabilidad del secretario general nacional y de los secretarios departamentales y municipales en la administración y manejo de fondos provenientes de financiamiento público o privado; regular el proselitismo en tiempos no electorales; limitar las posibilidades de reelección del secretario general; establecer sanciones más severas para las organizaciones políticas y candidatos; reconocer el valor jurídico del voto nulo; regular el transfuguismo; regular el papel de los medios de comunicación social en el proceso electoral; perfeccionar las normas sobre propaganda electoral y crear la Comisión de Actualización y Modernización Electoral encargada de evaluar el proceso electoral concluido y presentar propuestas de reformas en caso de ser necesario; el Decreto 26-2016 que aprobó la reforma a la LEPP el 19 de abril de 2016 reguló, con base en la experiencia de procesos electorales anteriores y peritajes contables-financieros especializados, el control y fiscalización del financiamiento de las organizaciones políticas y la distribución equitativa de los recursos públicos para espacios y tiempos en medios de comunicación social.
De hecho, la reforma estableció la creación por parte del TSE de la Unidad Especializada de Control y Fiscalización de las Finanzas de los Partidos Políticos y de la Unidad Especializada sobre Medios de Comunicación y Estudios de Opinión. Así, seis meses después de la entrada en vigor de las reformas a la LEPP, el TSE pudo aplicar el nuevo modelo de fiscalización del financiamiento de las organizaciones políticas y vigilar el cumplimiento del régimen de propaganda electoral en los medios de comunicación.
Un intento del Tribunal Supremo Electoral por completar la reforma de 2016 tuvo lugar en 2017. En efecto, según el documento consolidado del TSE de este año, que incluye aspectos pendientes de aprobación de la propuesta de 2015 así como nuevas propuestas que se hacen necesarias para lograr la transformación integral del sistema político, se buscó presentar una nueva iniciativa de reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos enfocada en el “fortalecimiento de las organizaciones políticas, del sistema electoral, de la participación ciudadana, y del organismo electoral” (TSE, año 2017). De hecho, los principales ejes de la propuesta del TSE tienen que ver con 1) Fortalecimiento del Tribunal Supremo Electoral; 2) Profundización de la democratización de los partidos políticos; 3) Postulación y elección de candidatos a cargos públicos; 4) Disposiciones relacionadas con las entidades públicas; y 5) Permitir la participación igualitaria de sectores históricamente excluidos en las listas de candidatos y en los órganos de dirección de los partidos (TSE, año 2017).
Pero esta iniciativa, al parecer, no contó con el apoyo suficiente para llegar al Congreso de la República en un contexto de fuertes tensiones políticas provocadas por el descubrimiento de varios casos de financiamiento electoral ilícito en los que estaban implicados varios partidos políticos, varios diputados, el Presidente de la República y miembros de la élite empresarial. Como consecuencia, la iniciativa fue archivada y acabó cayendo en el olvido.
Ahora bien, el entonces presidente Jimmy Morales había presentado ante el Congreso de la República otra iniciativa de reformas a la LEPP el 13 de septiembre de 2016. Registrada por la Dirección Legislativa con el número 5158, fue conocida y dictaminada favorablemente por la Comisión de Asuntos Electorales mediante Dictamen 1-2017 del 28 de noviembre de 2017, en el que se incluyó la iniciativa 5059 sobre voto uninominal de los diputados Roberto Villate Villatoro, Gustavo Medrano Osorio y Edgar Tomás Córdova Molina de la bancada LIDER de fecha 28 de junio de 2016. Así, el 23 de enero de 2018, luego del tercer debate, se determinó trasladar el expediente de las reformas de “segunda generación” de la LEPP a la Corte de Constitucionalidad para el dictamen correspondiente mediante Acuerdo 4-2018 del 8 de febrero de 2018 (Congreso de la República, 24 de enero y 25 de septiembre de 2018). Pero la iniciativa 5158, luego de ser analizada por los magistrados de la CC artículo por artículo, fue devuelta al Congreso de la República con 24 artículos con dictamen favorable y 18 artículos con dictamen desfavorable a través del dictamen del expediente 642-2018 de la Corte de Constitucionalidad del 17 de septiembre de 2018 (CC, 17 de septiembre de 2018).
Sin embargo, la aprobación de la iniciativa 5158 no caería por su peso, pues 18 de los artículos que conformaban el proyecto no contaban con el aval de la CC. A pesar de ello, los diputados parecían dispuestos a reunirse una vez por semana para avanzar en la aprobación de las reformas (Congreso de la República, 25 de septiembre de 2018). En efecto, encabezados por el presidente del Congreso, Álvaro Arzú Escobar, los diputados retomaron la discusión y avanzaron en la votación de los primeros cuatro artículos el miércoles 3 de octubre de 2018 (Congreso de la República, 4 de octubre de 2018). Sin embargo, de las cuatro reformas discutidas, relacionadas con las garantías de la voluntad popular, el número de afiliados que debe tener una organización política, las actas de las juntas receptoras de votos y los derechos de los afiliados, sólo una, la que establece que el TSE debe enviar electrónicamente a los partidos las actas de las juntas receptoras de votos tres días después de celebradas las elecciones, tuvo el voto favorable de los 107 diputados que exige la ley para su aprobación. Luego, justo cuando tocaba discutir el artículo 5, que reforma el artículo 21 bis de la LEPP, relacionado con el financiamiento público de las organizaciones políticas, algunos diputados opuestos a esta reforma abandonaron el hemiciclo sin dar razones y la sesión se detuvo por falta de quórum.
Esta fue la última vez que los diputados se reunieron para discutir el fallido proyecto de reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos del entonces presidente Jimmy Morales. Si era prioridad en ese momento aprobar la reforma al artículo 407 “N” del Código Penal sobre financiamiento electoral ilícito que salvaría de ir a juicio al presidente, a varios diputados y a varios empresarios involucrados en casos de corrupción, o si era la cercanía del proceso electoral de 2019, cuya convocatoria haría el TSE el 19 de enero de 2019, sólo los actores de esos hechos nos lo pueden decir. Lo cierto es que la iniciativa 5158 quedó en el olvido y que sus principales promotores en el Congreso y el Ejecutivo no volvieron a hablar de ella.
Ahora bien, el proceso electoral de 2019, en el que se aplicaron por primera vez las reformas de 2016 a la Ley Electoral y de Partidos Políticos, reveló varias deficiencias. En efecto, según el estudio del sistema político-electoral presentado por la CICIG ese mismo año, persistían limitaciones en cuanto a la administración del proceso electoral, se había incrementado el descontento ciudadano, especialmente entre los jóvenes que preferían no empadronarse, serios problemas de gobernabilidad democrática y una grave crisis de representatividad en la que los partidos políticos sólo contaban con la confianza del 11% de los guatemaltecos (CICIG, agosto 2019, p. 7).
Pero, ¿qué ocurre mientras tanto en el Tribunal Supremo Electoral?
2. Elección de nuevos magistrados del TSE
El martes 17 de marzo de 2020, a dos días de finalizar el mandato de los magistrados electos para el período 2014-2020, con la crisis sanitaria COVID-19 declarada, a puerta cerrada, sin presencia de la prensa y con un minuto de silencio en memoria de la primera persona fallecida por la pandemia, 150 de los 160 diputados que integran el pleno del Congreso de la República iniciaron la sesión en la que elegirán, de una lista de 20 candidatos seleccionados por la Comisión de Postulación, a los cinco magistrados titulares y cinco suplentes del TSE para el período 2020-2026.
Pero digamos que la primera muerte causada por el COVID-19 y la crisis sanitaria generada por la pandemia no parecieron importar: después del demagógico minuto de silencio, los diputados leyeron durante hora y media dos proyectos de ley de reactivación económica, uno del partido Visión con Valores (VIVA) y otro de la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE). El objetivo declarado era eximirlos del dictamen, conocerlos en primer debate y luego acordar las modificaciones y enviarlos a la Comisión de Finanzas y Moneda presidida por el diputado Duay Antoni Martínez Salazar, del partido gobernante Vamos por una Guatemala Diferente (Vamos).
También se habló de crear una comisión multipartidaria para conocer las iniciativas, hasta que algunos diputados desesperados empezaron a gritar que ya se había perdido el tiempo y que era mejor empezar a votar para elegir a los magistrados del TSE. Así, y de acuerdo con la negociación previa, los diputados de la alianza oficialista eligieron a los siguientes magistrados titulares: Mynor Custodio Franco Flores, Ranulfo Rafael Rojas Cetina, Blanca Odilia Alfaro Guerra, Irma Elizabeth Palencia Orellana y Gabriel Vladimir Aguilera Bolaños.
A continuación, se inició la elección de los magistrados suplentes. Sin embargo, ninguno de los candidatos obtuvo los 107 votos necesarios para ser elegido. Esto provocó la molestia de los diputados de los partidos Valor y UNE que optaron por abandonar el hemiciclo, pues se sintieron traicionados porque no se habían cumplido los acuerdos alcanzados. Mientras la UNE apostó por Pablo Adolfo Leal Oliva, Valor lo hizo por Marco Antonio Cornejo Marroquín. Tras una airada discusión provocada por el incumplimiento de los acuerdos políticos, se reanudó la sesión y Cornejo Marroquín, del partido Valor, obtuvo 107 votos a favor, el mínimo requerido para ser elegido. Luego siguieron, con el mismo número de votos a favor, Marlon Josué Barahona Catalán, Ervin Gabriel Gómez Méndez, Noé Adalberto Ventura Loyo y Álvaro Ricardo Cordón Paredes.
Así, la junta directiva del Congreso programó la juramentación de los diez magistrados del TSE para la sesión del día siguiente, miércoles 18 de marzo de 2020, pero también aprovechó para “conocer la solicitud del presidente Alejandro Giammattei sobre la ampliación presupuestaria, el programa nacional de emergencia y recuperación económica, a causa de la pandemia ocasionada por el coronavirus” (Prensa Libre, 16 de marzo de 2020).
Pero, ¿quiénes son los nuevos magistrados del TSE?
Poco se sabe, en realidad, de la trayectoria de los magistrados: Mynor Franco fue magistrado de la CSJ; Ranulfo Rojas también fue magistrado de la CSJ; Blanca Alfaro fue alcaldesa de Masagua, Escuintla con el extinto Partido Patriota de Otto Pérez Molina de 2012 a 2016 y, en 2019, vio frustrado su deseo de ser candidata vicepresidencial con el partido Prosperidad Ciudadana porque Edwin Escobar, exalcalde de Villa Nueva, no obtuvo el finiquito que exige la ley para ser inscrito; Irma Palencia fue magistrada de la Corte de Apelaciones; y Gabriel Aguilera fue ministro de Trabajo durante el gobierno de Jimmy Morales de septiembre de 2018 a enero de 2020.
El primer presidente de esta magistratura, según las reformas aprobadas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos en 2016, que asigna la presidencia por edad en orden descendente, fue el exmagistrado Mynor Franco.
Así fue la elección de los actuales magistrados del TSE, cuyo primer gran reto sería llevar a cabo la cancelación de los partidos FCN-Nación, PAN, UCN, VIVA y CREO, todos miembros de la alianza gobernante, por violación a las normas de financiamiento electoral. Sin embargo, el 20 de marzo de 2020, el mismo día de su toma de posesión y mientras dure el estado de calamidad decretado por la pandemia del COVID-19, dijeron, los magistrados ampliaron la Circular 3-2020, de fecha 16 de marzo de 2020, para suspender la entrega de informes de campaña y congelar los procesos de cancelación de los partidos políticos que estaban pendientes.
“EL PLENO DE MAGISTRADOS DISPONE: Dejar en suspenso a partir de la presente fecha el cómputo de los términos y plazos legales concedidos a las personas individuales y jurídicas y otras entidades públicas, los cuales se reanudarán a partir del día siguiente de la culminación de la vigencia del estado de calamidad, esta disposición es de efecto inmediato”. (TSE, 20 de marzo de 2020).
Ahora bien, el estado de calamidad terminó el 5 de octubre de 2020 y los cinco partidos que estaban en proceso de cancelación por violación de las normas de financiamiento electoral siguen vigentes. De hecho, los cinco partidos participaron en las elecciones generales de 2023.
Pero hubo otra acción importante de la nueva magistratura. El 20 de mayo de ese mismo año, “el TSE destituyó a ocho mandos medios, entre ellos el auditor Francisco Alonzo; el director Financiero, Armando Arroyo; el director del Instituto Electoral, Eddie Fernández; el Inspector General, Oscar Sagastume; además del Director Administrativo, Samuel Vargas; y la jefa de la Unidad del Voto en el Extranjero, Claudia Rojas. También renunció la jefa de la Unidad de Medios de Comunicación, Rosa Bolaños” (Plaza Pública, 20 de junio de 2020).
Además, hubo otros dos despidos que dejan claro el nuevo enfoque y objetivos del TSE: Leopoldo Guerra, un experimentado funcionario que trabajaba para la institución electoral desde 2007 y que estaba a cargo del Registro de Ciudadanos, y Giovani Rodríguez, jefe de la Unidad Especializada de Control y Fiscalización de las Finanzas de los Partidos Políticos, fueron destituidos. Se trató, como vemos, de tomar el control de los cargos que tienen que ver con la cancelación y financiamiento de los partidos políticos.
Así, al igual que el MP de Consuelo Porras, Mynor Franco puso en marcha el desmantelamiento técnico e institucional del TSE. Ahora bien, los objetivos de la nueva magistratura del TSE apuntan directamente a relajar el control sobre las finanzas de los partidos políticos y mantener una relación más amigable con ellos (Plaza Pública, 20 de junio de 2020). Hasta qué punto estos cambios profesionales, técnicos e institucionales en el TSE obedecen a la voluntad de favorecer el financiamiento privado de la política, y en particular el financiamiento ilícito de la política que atacaba la CICIG, es la pregunta que surge.
3. Nuevas iniciativas de reforma de la LEPP
En este contexto, se presentaron cinco iniciativas de reforma al Congreso de la República. Entre ellas, la iniciativa 5833 propuesta por los diputados del Partido Humanista Rudio Lecsan Mérida y Douglas Rivero el 11 de noviembre de 2020 y la iniciativa 5886 presentada por el Tribunal Supremo Electoral el 16 de febrero de 2021, que incluyó los aportes de la Comisión de Actualización y Modernización Electoral convocada por el TSE mediante el Acuerdo 625-2019 del 15 de octubre de 2019 para dar cumplimiento a lo establecido en la LEPP a partir de la reforma del 2016.
La primera, enfocada al control y fiscalización del financiamiento electoral y la democratización de los partidos políticos, derogaba todos los artículos relacionados con el financiamiento de los partidos y sus candidatos y permitía la reelección de los secretarios generales cuantas veces quisieran (Prensa Comunitaria, 17 de marzo de 2023). Su propuesta, de hecho, buscaba crear un paraíso financiero para los partidos políticos y sus financistas y regresar al esquema anterior en el que los secretarios generales se convertían en sus eternos dueños o dirigentes. La inconformidad de los diputados del Partido Humanista con el régimen sancionador de la Ley Electoral y de Partidos Políticos llegó a tal grado que propusieron bajar las multas establecidas por la reforma de 2016 de 50 mil dólares, equivalentes a 400 mil quetzales, a 250 quetzales.
Por su parte, la propuesta del TSE se enfocó en la “planificación y gestión de recursos y organización interna de la burocracia electoral” (TSE, 16 de febrero de 2021). En este sentido, “los aportes de las instituciones públicas y privadas, incluyendo organizaciones ciudadanas con interés en el tema electoral, se agruparon en seis ejes temáticos”: 1) Sistema electoral; 2) Sistema de organizaciones políticas; 3) Proceso electoral; 4) Financiamiento político, fiscalización y régimen de medios; 5) Justicia electoral y; 6) Fortalecimiento del órgano electoral.
Así, en concordancia con la posición crítica expresada por la magistratura del TSE presidida por Mynor Franco con las anteriores reformas electorales, que señala que “Las reformas electorales han sido encaminadas a fortalecer a la institución, mediante modificación de las normas, sin un previo análisis de su efectividad y eficacia, dándose por sentado que el cambio de ellas será suficiente para corregir y superar deficiencias o en su caso que ellas conducirán directamente al perfeccionamiento del régimen electoral en su conjunto” (TSE, 16 de febrero de 2021), la iniciativa 5886 se centró en flexibilizar lo concerniente al financiamiento electoral y a los medios de comunicación (Prensa Comunitaria, 17 de marzo de 2023), es decir, atenuar los requisitos establecidos por la Ley Electoral y de Partidos Políticos a partir de la reforma de 2016.
Por ello, la iniciativa 5886 presentada por el TSE fue vista como una propuesta regresiva que no consolida la democracia (Prensa Comunitaria, 17 de marzo de 2023). Además, su propuesta de voto por orden de preferencia o voto preferencial, en el que los electores ordenan o jerarquizan a sus candidatos u opciones en una secuencia de 1º, 2º, 3º, etcétera, de mayor a menor preferencia, en lugar de votar simplemente por uno, para ahorrarse una segunda vuelta, creó polémica entre algunos integrantes de la Convergencia Nacional para la Reforma Electoral (CONAREP) que consideraron que este sistema de votación enreda el sistema electoral (Prensa Comunitaria, 17 de marzo de 2023).
Así, después de un año y varios meses de que ambas propuestas fueran presentadas ante el Congreso de la República, la Comisión de Asuntos Electorales dictaminó favorablemente la iniciativa 5886 para continuar su trámite el 31 de agosto de 2022. Sin embargo, la propuesta original fue modificada y contempla reformas a 50 artículos de la LEPP (4 más que la propuesta original), entre las que destacan la inclusión del voto por nombre y apellido de cada candidato a diputado mediante el mecanismo de listas abiertas propuesto por el diputado del partido CREO José Alberto Rivera Nájera el 27 de julio de 2021, quien fungió como presidente de la Comisión de Asuntos Electorales durante el período 2022-2023, y la eliminación de sanciones penales a los medios de comunicación (Congreso de la República, 31 de agosto de 2022). Aún está pendiente la aprobación del Pleno del Congreso y el dictamen final de la Corte de Constitucionalidad, pero las críticas recibidas dentro del propio Congreso por la falta de transparencia (República, 31 de agosto de 2022) y algunas reformas a la ley (Prensa Libre, 6 de septiembre de 2022) y la cercanía del proceso electoral de 2023, hicieron que la Dirección Legislativa decidiera esperar su traslado, argumentando la inconveniencia de realizar cambios a la ley a pocos meses de las elecciones generales.
Pero, ¿qué está en juego con las reformas de la LEPP?
Conclusión
Observamos que si la Ley Electoral y de Partidos Políticos ha sido objeto de tantas reformas desde su promulgación en 1985, es porque la redacción inicial no reflejaba la realidad social y política para la que fue creada; porque la ley necesitaba ser adaptada a la realidad cambiante del contexto social y político; porque fue objeto de contrarreformas o; porque se consideró que necesitaba ser actualizada o modernizada. También observamos que si las reformas entre 1987 y 1990 y 2004 y 2006 fueron aceptadas con normalidad por la ciudadanía, la reforma de 2016 provocó dos actitudes diferentes y contradictorias. Por un lado, una buena parte de la ciudadanía acogió con satisfacción los cambios aprobados. Por otro lado, otra parte de la ciudadanía guardó silencio o aceptó inicialmente los cambios, pero posteriormente reaccionó impulsando proyectos alternativos que desvirtuaban la reforma original o suponían contrarreformas.
Si la reforma de 2016 ha provocado tantos cuestionamientos tras su aprobación, y si después de ella han surgido tantos proyectos de reforma que la desvirtúan o pretenden complementarla, es porque ésta, a diferencia de las reformas que la precedieron, promovió una mayor democratización de las organizaciones políticas, creó mecanismos institucionales para fortalecer el control del financiamiento privado a partidos políticos y candidatos, reguló el proselitismo y la campaña electoral, además de incorporar un régimen sancionador más estricto en materia electoral.
Ahora bien, la importancia que ha cobrado el debate sobre el financiamiento privado de los partidos políticos y sus candidatos plantea un problema: si hoy muchos coinciden en que es necesario eliminar o atenuar los controles al financiamiento político establecidos por la reforma de 2016, es porque los patrocinadores del financiamiento privado, a través de sus agentes en los partidos políticos, el Tribunal Supremo Electoral y el Congreso de la República, buscan establecer un paraíso financiero para hacer negocios a través de la política. Hasta qué punto las propuestas de los más diversos actores políticos, económicos y sociales que proponen revertir los logros de la reforma de 2016 están condicionadas por los intereses de las estructuras criminales que utilizan el sistema político-electoral para lavar sus capitales, es la pregunta que surge.
Referencias bibliográficas
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*Este artículo se publicó originalmente en el Boletín economía al día, número 4, de abril del 2024, editado por el Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales de la Universidad de San Carlos de Guatemala. Se reproduce con autorización del autor.
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