El proceso de transición política de 1986 a 1996 no ha sido concluyente, porque aún no se ha logrado lo necesario para vivir verdaderamente en democracia. Por lo tanto, es el análisis del proceso de fortalecimiento de la democracia propuesto por los acuerdos de paz el que nos permitirá responder a la pregunta inicial de si vivimos en democracia o seguimos en transición.
Jorge Murga Armas / Para Con Nuestra América*
Desde Ciudad de Guatemala
Lo anterior nos ha permitido afirmar que el proceso de transición política de 1986 a 1996 no ha sido concluyente, porque aún no se ha logrado lo necesario para vivir verdaderamente en democracia. Por lo tanto, es el análisis del proceso de fortalecimiento de la democracia propuesto por los acuerdos de paz el que nos permitirá responder a la pregunta inicial de si vivimos en democracia o seguimos en transición.
1. La restauración de la democracia propuesta por los acuerdos de paz
No sería fácil, decíamos, borrar la huella colonial de 298 años que configuraron un sistema político autoritario en una sociedad caracterizada por la existencia de relaciones sociales de producción marcadas por la explotación, la opresión y el racismo. Tampoco sería fácil superar el lastre de las dictaduras liberales y conservadoras del período republicano, sólo cuestionado por el breve período de experiencia democrática de 1944 a 1954. Ahora bien, si el lastre autoritario dejado por más de cuatro siglos de dominación colonial y dictaduras liberales y conservadoras sería difícil de superar, también lo sería borrar la huella del régimen militar que de 1954 a 1985 impuso una dictadura disfrazada de democracia: aunque durante la transición política de 1986 a 1996 se inauguraron instituciones democráticas y una Constitución que encarnaba los valores y principios democráticos, y aunque durante este período se celebraron elecciones libres y transparentes, la guerra interna en curso impidió el desarrollo de la democracia. Esto explica que una de las preocupaciones centrales de las conversaciones de paz, además de lograr la pacificación del país, fuera el fortalecimiento de la democracia.
A) Acuerdos de paz y proceso de democratización
Si bien es cierto que la transición política iniciada en 1986 favoreció el ejercicio de la democracia por parte de los guatemaltecos, también es cierto que la guerra civil en curso, que favoreció la preeminencia del poder militar sobre el civil y un estado de violencia e injusticia generalizado, limitó el pleno desarrollo de la democracia. Esto se refleja en los acuerdos de paz firmados entre el Gobierno y la URNG que llevaron al fin de la confrontación armada interna. De hecho, los acuerdos de paz reflejan que una de las preocupaciones centrales de los diálogos y negociaciones de paz fue lograr la democratización del Estado, la economía y la sociedad que promoviera el fortalecimiento de una democracia funcional y participativa.
En este sentido, los acuerdos de paz hablan de democratización para referirse a un proceso de transformaciones sociales, económicas, políticas, culturales, jurídicas e institucionales necesarias para lograr un cierto grado de equidad en la sociedad que haga posible el pleno ejercicio por parte de los habitantes de la República de sus derechos y libertades, su participación en la toma de decisiones sobre los asuntos públicos que les conciernen a nivel comunal, municipal, departamental, regional y nacional y el acceso de las mayorías a la riqueza económica nacional, al desarrollo económico y social y a la cultura.
Así, las ideas fundamentales sobre la democratización del país se plasmaron en los siguientes acuerdos de paz: 1) Acuerdo de Querétaro o Acuerdo marco sobre democratización para la búsqueda de la paz por medios políticos, 2) Acuerdo global sobre derechos humanos, 3) Acuerdo para el reasentamiento de las poblaciones desarraigadas por el enfrentamiento armado, 4) Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas, 5) Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria, 6) Acuerdo sobre fortalecimiento del poder civil y función del ejército en una sociedad democrática, 7) Acuerdo sobre reformas constitucionales y régimen electoral y, 8) Acuerdo sobre bases para la incorporación de la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca a la legalidad.
Ahora bien, como ya hemos examinado el Acuerdo de Querétaro o Acuerdo marco sobre democratización para la búsqueda de la paz por medios políticos, que sirvió de referencia para el tratamiento de los demás temas de negociación con las particularidades y especificidades de cada uno, en esta ocasión sólo analizaremos lo que dicen los demás acuerdos mencionados.
a) Acuerdo global sobre derechos humanos
Este acuerdo es sin duda uno de los más importantes para la democracia guatemalteca, ya que representa la aceptación por parte del Gobierno y de la URNG de un clima de violación de los derechos humanos que debe ser superado para lograr el objetivo general de la paz, que estaría constituido por el fortalecimiento de la democracia funcional y representativa (García Laguardia, octubre de 1996). Así, el primer compromiso del Gobierno de la República y de la URNG es fortalecer el estado de derecho a través del pleno respeto a los derechos humanos.
En efecto, el Estado de Guatemala, personificado en el Gobierno, se compromete a respetar y promover los derechos humanos, de acuerdo con el mandato constitucional, y la URNG asume el compromiso de respetar los atributos inherentes a la persona humana y contribuir al goce efectivo de los derechos humanos. Obviamente, el compromiso asumido por el Estado de Guatemala no se limita a la existencia del conflicto armado, ni termina con la firma del Acuerdo de Paz Firme y Duradera, como sería el caso de la URNG, que pasa a formar parte de la vida política del país. En el caso del Gobierno, su obligación es permanente, sea cual sea la situación y mientras estén vigentes las normas constitucionales, ya que es el titular de la capacidad coercitiva y judicial, mandato constitucional que no puede eludir (García Laguardia, octubre de 1996).
En concreto, el Gobierno y la URNG acuerdan nueve puntos sustanciales: 1) Compromiso general con los derechos humanos; 2) Fortalecimiento de las instancias de protección de los derechos humanos; 3) Compromiso en contra de la impunidad; 4) Compromiso de que no existan cuerpos de seguridad ilegales y aparatos clandestinos; regulación de la portación de armas; 5) Garantías para las libertades de asociación y de movimiento; 6) Conscripción militar; 7) Garantías y protección a las personas y entidades que trabajan en la protección de los derechos humanos; 8) Resarcimiento y/o asistencia a las víctimas de violaciones a los derechos humanos; 9) Derechos humanos y enfrentamiento armado interno.
Así, de acuerdo con la Constitución y para evitar que se repitan las violaciones de los derechos humanos, el acuerdo propone fortalecer las instituciones relacionadas con los derechos humanos: el Organismo Judicial, el Procurador de los Derechos Humanos y el Ministerio Público. De hecho, el Gobierno y la URNG “consideran que cualquier comportamiento que limite, restrinja o atente contra las funciones que en materia de derechos humanos tienen asignados el Organismo Judicial, el Procurador de los Derechos Humanos y el Ministerio Público, socava principios fundamentales del estado de derecho” (Gobierno de Guatemala, 29 de marzo de 1994).
Pero, ¿por qué el respeto y la garantía de los derechos humanos son fundamentales para la democracia guatemalteca? En Guatemala, decíamos, la existencia de instituciones democráticas, la celebración de elecciones periódicas libres y transparentes y el ejercicio de los derechos y libertades individuales fundamentales establecidos en la Constitución no fueron suficientes para instituir plenamente la democracia durante la transición política de 1986 a 1996, ya que el Estado y la sociedad aún conservaban muchos de los rasgos autoritarios del régimen militar: Si bien es cierto que durante este período funcionó un sistema de gobierno republicano, democrático y representativo (Constitución, artículo 140, 1985) que realizó elecciones periódicas libres y transparentes y promovió la participación política y electoral de los habitantes de la República de acuerdo a las nuevas leyes e instituciones democráticas, también es cierto que las violaciones a los derechos humanos (entre muchas otras: asesinatos, desapariciones forzadas, persecuciones políticas, amenazas de muerte, reclutamiento militar forzoso, censura de prensa, denegación de justicia) durante este período hicieron de la democracia guatemalteca una democracia limitada.
Los acuerdos de paz, por tanto, plantean la necesidad de fortalecer la democracia: el derecho a la vida, a la integridad, a la seguridad, a la libertad, al debido proceso, a la libertad de expresión, a la libertad de circulación, a la libertad de asociación, además de los derechos políticos ya mencionados, es el conjunto de derechos y libertades que el Estado de Guatemala debe garantizar para consolidar la democracia funcional y participativa planteada en los acuerdos de paz (García Laguardia, octubre de 1996).
Veamos qué dice el Acuerdo para el reasentamiento de las poblaciones desarraigadas por el enfrentamiento armado a este respecto.
b) Acuerdo para el reasentamiento de las poblaciones desarraigadas por el enfrentamiento armado
Tras reconocer la dimensión traumática del desarraigo que provocó violaciones de los derechos humanos, el Gobierno y la URNG, junto con una parte de la sociedad guatemalteca, se comprometieron a trabajar en un proceso de reasentamiento de la población desarraigada en un marco de justicia social, democratización y desarrollo nacional sostenible y equitativo. Para ello, entre otras cosas, el acuerdo reconoce la importancia de la participación de las poblaciones afectadas en la toma de decisiones sobre el diseño y la implementación de una estrategia efectiva de reasentamiento. Así, entre los principios del acuerdo, se afirma el derecho de la población desarraigada a residir y vivir libremente en el territorio guatemalteco y el Gobierno se compromete a asegurar las condiciones que permitan y garanticen el retorno voluntario de las personas desarraigadas a sus lugares de origen o a un lugar de su elección, en condiciones de dignidad y seguridad.
En efecto, un principio fundamental del acuerdo es la aplicación de una estrategia global de reasentamiento que garantice la ubicación de las poblaciones desarraigadas en condiciones de seguridad y dignidad y su libre y plena integración en la vida social, económica y política del país. Además, se reconoce el derecho de estas poblaciones a participar en la toma de decisiones sobre el diseño, la aplicación y el seguimiento de la estrategia y sus proyectos, lo que también se aplica a las poblaciones que residen en las zonas de reasentamiento en todos los aspectos que les conciernen. De hecho, el acuerdo establece como uno de sus principios fundamentales que la aplicación de la estrategia no debe ser discriminatoria y debe favorecer la conciliación de los intereses de las poblaciones reasentadas y de las poblaciones que residen en las zonas de reasentamiento.
Así, directamente relacionado con la cuestión del fortalecimiento de la democracia, la estrategia global de reasentamiento propone dos objetivos fundamentales. Por un lado, garantizar a la población desarraigada el pleno ejercicio de todos sus derechos y libertades fundamentales, particularmente aquellos derechos y libertades que fueron afectados en el proceso de desarraigo, y por otro lado, desarrollar y fortalecer la democratización de las estructuras del Estado, garantizando el ejercicio por parte de las poblaciones desarraigadas de sus derechos y deberes constitucionales en todos los niveles: comunal, municipal, departamental, regional y nacional (Gobierno de Guatemala, 17 de junio de 1994).
Para ello, el acuerdo establece las garantías para el reasentamiento de la población desarraigada y formula los criterios y medidas para la integración productiva de estas poblaciones y el desarrollo de las zonas de reasentamiento que, en cierta medida, anticipan las propuestas que se harán en los acuerdos específicos que se firmarán posteriormente: respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales, reconocimiento de los derechos de las comunidades indígenas, mejora del nivel educativo, acceso a la tierra para la integración económica y productiva, seguridad jurídica en la tenencia de la tierra, respeto a las formas organizativas de las poblaciones, promoción del desarrollo rural, eliminación de cualquier forma de discriminación e incorporación del enfoque de género, desarrollo democrático, entre otros.
Veamos ahora qué dice el acuerdo sobre la identidad y los derechos de los pueblos indígenas.
c) Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas
Si bien es cierto que el Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas no se refiere explícitamente a la democracia, también es cierto que su contenido propone abiertamente el reconocimiento de una serie de derechos políticos, económicos, sociales y culturales de los pueblos indígenas. Así, al proponer el reconocimiento y respeto de la identidad y los derechos de los pueblos maya, garífuna y xinca, este acuerdo propone fortalecer la democracia guatemalteca.
En efecto, tras afirmar que la nación guatemalteca tiene un carácter multiétnico, pluricultural y multilingüe, el acuerdo señala que los pueblos indígenas han sido particularmente sometidos a niveles de discriminación de hecho, así como a niveles de explotación e injusticia, debido a su origen, cultura y lengua. Además, al igual que muchos otros sectores de la colectividad nacional, los pueblos indígenas sufren un trato y condiciones desiguales e injustas debido a su condición económica y social. Por ello, afirma el acuerdo, sólo será posible desarraigar la opresión y la discriminación en Guatemala si se reconoce la identidad y los derechos de los pueblos que la han habitado y la habitan en todos sus aspectos, ya que todos los pueblos son componentes de la realidad actual del país y protagonistas de su desarrollo, en todos los sentidos.
Así, el acuerdo propone una lucha contra la discriminación que, por un lado, es una lucha contra la discriminación legal y de hecho que permite superar la discriminación histórica hacia los pueblos indígenas y, por otro lado, reconocer los derechos de las mujeres indígenas que sufren una doble discriminación como mujeres y como indígenas.
A continuación, el acuerdo se refiere a los derechos culturales: idioma; nombres, apellidos y toponimias; espiritualidad; templos, centros ceremoniales y lugares sagrados; uso del traje; ciencia y tecnología; reforma educativa; y medios de comunicación. En este sentido, el acuerdo es explícito al señalar que el Estado debe apoyar el desarrollo cultural de los pueblos indígenas eliminando los obstáculos que impidan el ejercicio de este derecho, adoptando las medidas legislativas y administrativas necesarias para fortalecer el desarrollo cultural indígena en todos los ámbitos que correspondan al Estado y asegurando la participación de los pueblos indígenas en las decisiones relativas a la planificación y ejecución de programas y proyectos culturales a través de sus propias organizaciones e instituciones.
Además, el acuerdo se refiere a los derechos civiles, políticos, sociales y económicos de los pueblos indígenas, dividiendo su contenido en varias partes: marco constitucional; comunidades y autoridades indígenas locales; regionalización; participación a todos los niveles; derecho consuetudinario; derechos relativos a la tierra de los pueblos indígenas.
Aunque todos estos puntos están relacionados con la democratización de la sociedad guatemalteca, en esta oportunidad nos limitaremos a decir que es en esta parte del acuerdo donde el Gobierno de la República se compromete a promover una reforma a la Constitución Política de la República que defina y caracterice a la nación guatemalteca como de unidad nacional, multiétnica, pluricultural y multilingüe. Asimismo, el Gobierno se compromete a promover reformas legales e institucionales que faciliten, regulen y garanticen la efectiva participación de los pueblos indígenas, y para ello crea una Comisión Paritaria de Reforma y Participación, integrada por representantes del Gobierno y de las organizaciones indígenas. Fundamentalmente, el mandato de esta comisión la faculta para considerar reformas o medidas en diversas áreas directamente relacionadas con la democratización del Estado y la sociedad:
“i) mecanismos obligatorios de consulta con los pueblos indígenas cada vez que se prevean medidas legislativas y administrativas susceptibles de afectar los pueblos maya, garífuna y xinca;
ii) formas institucionales de participación individual y colectiva en el proceso de toma de decisión tales como órganos asesores, consultivos u otros que aseguren la interlocución permanente entre los órganos del Estado y los pueblos indígenas;
iii) instituciones de representación indígena que velen por los intereses de los pueblos indígenas a nivel regional y/o nacional, con estatutos que aseguren su representatividad y atribuciones que garanticen la debida defensa y promoción de dichos intereses, incluyendo su potestad propositiva ante los organismos ejecutivo y legislativo; y
iv) garantizar el libre acceso de los indígenas a las distintas ramas de la función pública, promoviendo su nombramiento en puestos dentro de las administraciones locales, regionales y nacionales, cuyo trabajo concierne más directamente a sus intereses o cuya actividad se circunscribe a áreas predominantemente indígenas” (Gobierno de Guatemala, 31 de marzo de 1995).
En total, el acuerdo crea tres comisiones paritarias, cada una de las cuales tiene un mandato específico: la comisión de reforma educativa, la comisión de reforma y participación, y la comisión sobre derechos relativos a la tierra de los pueblos indígenas.
Ahora veamos cómo el Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria aborda el tema de la democratización.
d) Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria
En general, el acuerdo sigue la lógica de que una paz firme y duradera debe basarse en el desarrollo socioeconómico orientado al bien común, ya que la orientación del desarrollo socioeconómico hacia las necesidades de toda la población permitirá superar el atraso social, económico y político que ha obstaculizado y distorsionado el desarrollo nacional, generando conflictos e inestabilidad. El desarrollo socioeconómico requiere, por tanto, justicia social y crecimiento económico sostenible. Sin embargo, para lograr la justicia social es necesario aprovechar el potencial productivo de la sociedad. Para ello, es imprescindible la participación de todos los sectores sociales en la búsqueda de soluciones a sus necesidades y en la definición de las políticas públicas que les afectan. En este sentido, “el Estado debe democratizarse para ampliar estas posibilidades de participación y fortalecerse como orientador del desarrollo nacional, como legislador, como fuente de inversión pública y prestatario de servicios y como promotor de la concertación social y de la resolución de conflictos” (Gobierno de Guatemala, 6 de mayo de 1996).
Pero, ¿qué tipo de Estado prevé el Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria?
Si bien es cierto que el acuerdo propone el fortalecimiento de un estado democrático basado en “la participación efectiva de todos los sectores de la sociedad”, también es cierto que el acuerdo perfila el estado liberal que la Constitución describe en cierta medida en su régimen económico y social. De hecho, el acuerdo promueve un Estado “prestatario de servicios” que, en lugar de prestarlos directamente, contrata a empresas privadas para que los presten.
¿Cómo aborda entonces el Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria la democratización y el desarrollo participativo?
Para profundizar en la democracia real, funcional y participativa, según el acuerdo, el proceso de desarrollo económico y social debe ser democrático y participativo e incluir la consulta y el diálogo entre los agentes del desarrollo socioeconómico, la concertación entre estos agentes y el Estado en la formulación e implementación de las estrategias y acciones de desarrollo, y la participación efectiva de los ciudadanos en la identificación, priorización y solución de sus necesidades.
El acuerdo insiste en la importancia de ampliar la participación social: “es un baluarte, dice, contra la corrupción, los privilegios, las distorsiones del desarrollo y el abuso del poder económico y político en detrimento de la sociedad”. Es, por tanto, “un instrumento para erradicar la polarización económica, social y política de la sociedad” (Gobierno de Guatemala, 6 de mayo de 1996).
La participación ciudadana en el desarrollo económico y social, según el acuerdo, no sólo es un factor de democratización. También “es indispensable para el fomento de la productividad y del crecimiento económico, para una mayor equidad en la distribución de la riqueza y para la calificación del capital humano” (Gobierno de Guatemala, 6 de mayo de 1996). En otras palabras, la participación ciudadana es determinante para lograr la democratización del Estado, de la economía y de la sociedad: asegura la transparencia de las políticas públicas y su orientación hacia el bien común (y no hacia intereses particulares como ha ocurrido en el pasado), asegura la protección efectiva de los intereses de la población más vulnerable, asegura la eficiencia en la prestación de los servicios, y por lo tanto asegura el desarrollo integral de la persona.
Para ello, y en consonancia con los acuerdos ya firmados sobre el reasentamiento de poblaciones desarraigadas y la identidad y derechos de los pueblos indígenas, el Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria destaca la importancia de crear o fortalecer los mecanismos que permitan a los ciudadanos y a los distintos grupos sociales el ejercicio efectivo de sus derechos y la plena participación en la toma de decisiones sobre los distintos asuntos que les afectan o interesan, con pleno conocimiento y cumplimiento responsable de las obligaciones sociales, tanto a nivel personal como colectivo.
Pero, además, el fortalecimiento de la participación social requiere ofrecer mayores oportunidades a la población organizada en la toma de decisiones socioeconómicas. Esto implica admitir y fomentar todas las formas de organización de la población en las que se expresen los diferentes intereses. En particular, requiere “garantizar plena y efectivamente los derechos de los trabajadores urbanos y rurales y de los campesinos a participar como entes organizados en los procesos de concertación con el sector empresarial o a nivel nacional” (Gobierno de Guatemala, 6 de mayo de 1996).
Como complemento, el acuerdo vuelve a proponer la participación de las mujeres en el desarrollo económico y social en condiciones de igualdad. Para ello, el Gobierno se compromete a tener en cuenta la situación económica y social de las mujeres en las estrategias, planes y programas de desarrollo, y a capacitar al personal de la administración pública en la aplicación del enfoque de género: reconocer la igualdad de derechos de mujeres y hombres en el hogar, en el trabajo, en la producción y en la vida social y política, y asegurarles las mismas posibilidades que a los hombres, particularmente en lo que se refiere al acceso al crédito, a la adjudicación de tierras y a otros recursos productivos y tecnológicos, debe ser el objetivo general de este enfoque.
Además, el gobierno debe garantizarles la igualdad de acceso a la educación y la formación, la vivienda, la salud, el trabajo, la organización y la participación. Evidentemente, esto plantea la necesidad de que el Gobierno revise la legislación y los reglamentos nacionales para “eliminar todas las formas de discriminación contra la mujer en la participación económica, social, cultural y política” y para hacer cumplir los compromisos del Gobierno en virtud de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (Gobierno de Guatemala, 6 de mayo de 1996).
Así, el acuerdo llega a proponer el desarrollo social necesario para lograr la eficiencia económica y la justicia social:
“Corresponde al Estado promover, orientar y regular el desarrollo socioeconómico del país de manera que, con el esfuerzo del conjunto de la sociedad, se asegure, en forma integrada, la eficiencia económica, el aumento de los satisfactores sociales y la justicia social” (Gobierno de Guatemala, 6 de mayo de 1996).
Aunque el acuerdo recuerda las responsabilidades constitucionales del Estado en materia de desarrollo social, también anima a los empresarios nacionales y extranjeros a invertir en el país: “El desarrollo socioeconómico del país no puede depender exclusivamente de las finanzas públicas ni de la cooperación internacional. Reclama del incremento de inversiones productivas generadoras de empleos debidamente remunerados” (Gobierno de Guatemala, 6 de mayo de 1996).
En este sentido, el acuerdo establece objetivos para el Gobierno —por ejemplo, lograr un crecimiento sostenido del producto interno bruto (PIB) a un ritmo no inferior al 6% anual— y, entre otras cosas, recuerda el papel rector del Estado en la política social: garantizar la realización de los derechos sociales, fomentar y garantizar la participación social y asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos.
El acuerdo, por supuesto, hace especial hincapié en la educación y la formación para lograr el desarrollo cultural, social y político del país y establece objetivos para una necesaria reforma del sistema educativo. Entre otros:
“Afirmar y difundir los valores morales y culturales, los conceptos y comportamientos que constituyen la base de una convivencia democrática respetuosa de los derechos humanos, de la diversidad cultural de Guatemala, del trabajo creador de su población y de la protección del medio ambiente, así como de los valores y mecanismos de la participación y concertación ciudadana social y política”. (Gobierno de Guatemala, 6 de mayo de 1996).
La salud, la seguridad social, la vivienda y el trabajo son también fundamentales para el desarrollo integral de la persona, el bienestar familiar y el desarrollo socioeconómico del país. También son factores determinantes para lograr la justicia social que hace posible vivir en democracia. Sin embargo, el desarrollo socioeconómico y la democratización del país no serán una realidad si no se trabaja directamente en las zonas rurales:
“La resolución de la problemática agraria y el desarrollo rural son fundamentales e ineludibles para dar respuesta a la situación de la mayoría de la población que vive en el medio rural, y que es la más afectada por la pobreza, la pobreza extrema, las inequidades y la debilidad de las instituciones estatales. La transformación de la estructura de la tenencia y el uso de la tierra debe tener como objetivo la incorporación de la población rural al desarrollo económico, social y político, a fin de que la tierra constituya para quienes la trabajan base de su estabilidad económica, fundamento de su progresivo bienestar social y garantía de su libertad y dignidad”. (Gobierno de Guatemala, 6 de mayo de 1996).
Pero, ¿cómo se puede entender la cuestión de la democracia desde esta perspectiva? Un aspecto nos parece importante: la incorporación de la población rural al desarrollo económico, social y político como medio de garantizar la estabilidad económica, el bienestar social y su libertad y dignidad.
El acuerdo nos habla efectivamente de la inclusión económica, social y política necesaria para que la población rural se libere de la opresión causada por la estructura de tenencia y uso de la tierra que produce y reproduce la pobreza y la pobreza extrema que mantiene a la mayoría de los campesinos sometidos a un sistema de inequidad social y económica y sin la protección del Estado. En este sentido, para garantizar su libertad y dignidad, propone una serie de cuestiones a tener en cuenta: participación; acceso a la tierra y a los recursos productivos; estructura de apoyo; organización productiva de la población rural; marco legal y seguridad jurídica; registro de la propiedad inmueble y catastro; protección laboral; protección ambiental; recursos.
Como se puede observar, el acuerdo propone la creación de condiciones materiales y jurídicas para la incorporación de la población rural al desarrollo económico, social y político. También propone que el Estado garantice la necesaria protección laboral y ambiental de estas poblaciones. Así, se insiste una vez más en la necesidad de que todos los actores involucrados en el agro —organizaciones de los pueblos indígenas, asociaciones de productores, de empresarios, de sindicatos de trabajadores rurales, de organizaciones campesinas y de mujeres o de las universidades y centros de investigación del país— participen en el proceso de incorporación de la población rural al desarrollo económico, social y político, que, según el enfoque que subyace en los acuerdos de paz, no es otro que la necesaria democratización de la sociedad rural, que debe conducir a la consolidación de la democracia guatemalteca.
En este sentido, el acuerdo propone lo siguiente: por un lado, “fortalecer la capacidad de las organizaciones rurales, […], de participar plenamente en la toma de decisiones sobre todos los asuntos que les conciernen y crear o reforzar las instituciones del Estado, especialmente las del sector público agrícola, activas en el desarrollo rural a fin de que propicien esta participación…”. Por otro lado, “fortalecer y ampliar la participación de organizaciones campesinas, mujeres del campo, organizaciones indígenas, cooperativas, gremiales de productores y ONGs, en el Consejo Nacional de Desarrollo Agropecuario (CONADEA), como el principal mecanismo de consulta, coordinación y participación social en la toma de decisiones para el desarrollo rural…” (Gobierno de Guatemala, 6 de mayo de 1996).
Además, para lograr el desarrollo rural necesario para la democratización del país, el acuerdo propone la necesaria organización productiva de la población rural: “La organización de la población rural es un factor determinante para que los habitantes del campo se conviertan en verdaderos protagonistas de su propio desarrollo” (Gobierno de Guatemala, 6 de mayo de 1996). Así, se propone, por un lado, apoyar a las micro, pequeñas y medianas empresas y, por otro, abordar el problema del minifundio.
El marco legal y la seguridad jurídica, el registro de la propiedad inmueble y el catastro, la protección laboral y la protección ambiental son también cuestiones clave en el acuerdo para abordar la situación agraria y el desarrollo rural. El acuerdo también cuenta con un apartado sobre los recursos necesarios para financiar las medidas relativas a la situación agraria y el desarrollo rural: por un lado, un “impuesto territorial” en las zonas rurales del que estarán exentas las pequeñas propiedades, destinado a “desestimular la tenencia de tierras ociosas y la subutilización de la tierra”. Por otro lado, un “impuesto sobre tierras ociosas” que establece “una nueva escala impositiva para el impuesto anual sobre tierras ociosas, que fije impuestos significativamente más altos a las tierras ociosas y/o subutilizadas de propiedad particular” (Gobierno de Guatemala, 6 de mayo de 1996).
Como vemos, el Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria fue concebido desde una visión integral del desarrollo nacional que es imprescindible para lograr la democratización del país. Ahora bien, ¿qué propone el acuerdo para financiar el desarrollo social que es esencial en la búsqueda del bien común, y sin el cual es imposible la democratización del país?
Si bien es cierto que el Estado tiene el compromiso de financiar el desarrollo social, también es cierto que para ello debe contar con una política fiscal que le permita obtener los ingresos necesarios para el desarrollo sostenible de Guatemala. En este sentido, el Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria propone una política fiscal que le permita superar los bajos niveles de educación, salud, seguridad ciudadana, falta de infraestructura y otros aspectos que no permiten aumentar la productividad laboral y la competitividad de la economía guatemalteca.
Así, el acuerdo define una política presupuestaria que responda a la necesidad de un desarrollo socioeconómico estable, para lo cual se requiere de una política de gasto público que priorice, entre otros, los siguientes principios básicos:
“(a) Prioridad hacia el gasto social, el financiamiento de la prestación de servicios públicos y la infraestructura básica de apoyo a la producción y comercialización.
(b) Prioridad a la inversión social en salud, educación y vivienda, al desarrollo rural, a la promoción del empleo y al cumplimiento de los compromisos asumidos en los acuerdos de paz. El presupuesto debe contemplar suficientes recursos para el fortalecimiento de los organismos y de las instituciones que garantizan el estado de derecho y el respeto a los derechos humanos.
(c) Ejecución eficiente del presupuesto, con énfasis en su descentralización, desconcentración y fiscalización” (Gobierno de Guatemala, 6 de mayo de 1996).
Por otra parte, la política tributaria debe diseñarse de manera que los recursos necesarios para llevar a cabo las tareas del Estado, incluidos los fondos necesarios para la consolidación de la paz, se recauden dentro de un sistema tributario que se rija por los siguientes principios:
“(a) Ser un sistema justo, equitativo y globalmente progresivo, conforme al principio constitucional de la capacidad de pago.
(b) Ser universal y obligatorio.
(c) Estimular el ahorro y la inversión” (Gobierno de Guatemala, 6 de mayo de 1996).
Asimismo, el Estado debe garantizar la eficiencia y la transparencia en la recaudación y la administración tributaria, para fomentar la confianza de los contribuyentes en la gestión del Estado y eliminar la evasión y el fraude fiscal.
Además, el acuerdo establece una meta de recaudación tributaria para incrementar los ingresos del Estado con el fin de cubrir los compromisos asumidos: “Teniendo en cuenta la necesidad de incrementar los ingresos del Estado para hacer frente a las tareas urgentes del crecimiento económico, del desarrollo social y de la construcción de la paz, el Gobierno se compromete a que, antes del año 2000, la carga tributaria en relación al PIB se haya incrementado en, por lo menos, un 50% con respecto a la carga tributaria de 1995” (Gobierno de Guatemala, 6 de mayo de 1996).
Para ello, el Gobierno asume el compromiso de atacar el factor más grave de injusticia e inequidad tributaria, que es la evasión y el fraude fiscal, especialmente en el caso de quienes deberían ser los mayores contribuyentes. Además, para erradicar los privilegios y abusos, eliminar la evasión y el fraude fiscal, así como para establecer un sistema tributario globalmente progresivo, el Gobierno se compromete, entre otras cosas, a promover las siguientes reformas legislativas:
“(a) Promover una reforma al Código Tributario que establezca mayores sanciones a la evasión, la elusión y la defraudación tributarias, tanto para los contribuyentes como para los funcionarios encargados de la administración fiscal.
(b) Promover una reforma de la legislación tributaria con miras a eliminar las disposiciones que faciliten la evasión fiscal” (Gobierno de Guatemala, 6 de mayo de 1996).
Como se puede apreciar, el Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria es el resultado de una visión integral de los problemas nacionales. En este sentido, en el tema de la modernización de la gestión pública y la política fiscal, tiene en cuenta los diferentes aspectos de los temas que aborda. De hecho, la parte relativa a la política fiscal se complementa con propuestas relacionadas con el fortalecimiento de la administración tributaria, la participación social y la educación cívica, consideradas fundamentales para el logro de los objetivos planteados.
Ahora bien, el Acuerdo sobre fortalecimiento del poder civil y función del ejército en una sociedad democrática propondrá cambios en el Estado y su sistema de gobierno y el fortalecimiento del ejercicio de los derechos políticos de los ciudadanos. Veamos qué dice este acuerdo.
e) Acuerdo sobre fortalecimiento del poder civil y función del ejército en una sociedad democrática
Si los anteriores acuerdos plantean la necesidad de reconocer y respetar los derechos humanos y la diversidad de los pueblos que integran la nación para democratizar el país, este acuerdo plantea abiertamente la necesidad de mejorar, modernizar y fortalecer el Estado y su sistema de gobierno para profundizar el proceso democrático y participativo que garantice el goce de las libertades y derechos de los ciudadanos necesarios para fortalecer el poder civil.
En efecto, el tema del Estado y su forma de gobierno se aborda tomando como referencia la Constitución Política de la República, que en su artículo 140 define el sistema de gobierno como republicano, democrático y representativo. Ahora bien, con base en el artículo 141, que establece que la soberanía radica en el pueblo, quien delega su ejercicio en los Organismos Legislativo, Ejecutivo y Judicial, el acuerdo señala que el perfeccionamiento, la modernización y el fortalecimiento de los Organismos del Estado requieren del pleno y total respeto al principio de independencia, separación y no subordinación entre ellos.
El acuerdo también destaca que estos organismos deben asumir en forma articulada las responsabilidades que implica para cada uno el deber del Estado de garantizar a los habitantes de la República la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral de la persona. Así, afirma que el poder público debe estar al servicio del bien común y debe ser ejercido por todas las instituciones del Estado de manera que se impida que cualquier persona, sector del pueblo, fuerza armada o política se arrogue su ejercicio.
El acuerdo complementa su presentación abordando temas relacionados con el Organismo Legislativo, el Sistema de Justicia, el Organismo Ejecutivo, la participación social, la participación de la mujer en el fortalecimiento del poder civil y los aspectos operativos derivados de la finalización del enfrentamiento armado. Es sin duda en estas partes donde el Acuerdo sobre fortalecimiento del poder civil y función del ejército en una sociedad democrática define el perfil de la democracia que inspira los acuerdos de paz. En efecto, antes de describir cuatro responsabilidades del Organismo Legislativo, el acuerdo nos recuerda que el Congreso de la República está llamado a jugar un papel fundamental en la representación de la sociedad guatemalteca, ya que la democracia requiere de un Organismo Legislativo que asuma la situación del país en su conjunto de manera institucional y en una armónica integración de intereses [“la democracia requiere de un Organismo donde se asuma en forma institucional y de armónica integración de intereses, la situación del conjunto del país” (Gobierno de Guatemala, 6 de mayo de 1996)].
Ahora bien, el ejercicio de la democracia por parte de este organismo requiere que la función legislativa sea realmente en beneficio del pueblo, que el debate sobre los asuntos nacionales fundamentales sea público, que represente efectivamente al pueblo y que cumpla con las responsabilidades que le corresponden frente a los otros organismos del Estado (Gobierno de Guatemala, 19 de septiembre de 1996).
El acuerdo, por lo tanto, propone mejorar, modernizar y fortalecer el Organismo Legislativo, y para ello propone la creación de una instancia multipartidaria para trabajar, además de una revisión a la Ley del Régimen Interior del Congreso y otros temas legales y administrativos, en la aprobación de medidas legislativas necesarias para fortalecer la administración de la justicia, reformas legales o constitucionales para mantener fijo el número de diputados en el Congreso, la reforma del artículo 157 de la Constitución para que los diputados no puedan ser reelegidos más de dos veces consecutivas y la redefinición de las funciones de la Comisión de Derechos Humanos del Congreso.
A continuación, el acuerdo se refiere al sistema de justicia y propone reformas a varios artículos de la Constitución relacionados con el Organismo Judicial. “Una de las grandes debilidades estructurales del Estado guatemalteco, dice, reside en el sistema de administración de justicia, que es uno de los servicios públicos esenciales”. De hecho, “la obsolescencia de los procedimientos legales, la lentitud de los trámites, la ausencia de sistemas modernos para la administración de los despachos y la falta de control sobre los funcionarios y empleados judiciales, propician corrupción e ineficiencia”. Por ello, “la reforma y modernización de la administración de justicia debe dirigirse a impedir que ésta genere y encubra un sistema de impunidad y corrupción” (Gobierno de Guatemala, 19 de septiembre de 1996).
Así, el acuerdo propone priorizar la reforma de la administración de justicia, para revertir la ineficiencia, erradicar la corrupción, garantizar el libre acceso a la justicia, la imparcialidad en su aplicación, la independencia judicial, la autoridad ética, la probidad del sistema en su conjunto y su modernización. En este sentido, el acuerdo propone adoptar algunas medidas relacionadas con el Organismo Judicial: reforma de algunos artículos de la Constitución, reformas legales, iniciativas y medidas administrativas y la integración de una Comisión para el Fortalecimiento de la Justicia.
Por supuesto, los cambios en el sistema de justicia deben ir acompañados de cambios en los demás organismos del Estado. Así, con respecto al Organismo Ejecutivo, el Gobierno se compromete a adoptar o promover ante el Congreso de la República la implementación de seis medidas fundamentales para fortalecer el poder civil y modernizar el Organismo Ejecutivo. Estas se refieren directamente a las siguientes áreas: Agenda de Seguridad, Seguridad Pública, Ejército, Presidencia de la República, Información e Inteligencia y Profesionalización del servicio público.
Ahora bien, el concepto de seguridad que defiende el Acuerdo sobre fortalecimiento del poder civil y función del ejército en una sociedad democrática es fundamental para entender sus propuestas sobre la democracia guatemalteca. Según el acuerdo, “la seguridad es un concepto amplio que no se limita a la protección contra las amenazas armadas externas, a cargo del Ejército, o a la protección contra las amenazas al orden público y la seguridad interna, a cargo de la Policía Nacional Civil”. La seguridad, estrechamente vinculada al objetivo de los acuerdos de paz en su conjunto de lograr una paz firme y duradera, también “requiere el respeto a los derechos humanos, y al carácter multiétnico, pluricultural y multilingüe de la Nación guatemalteca, el desarrollo económico del país con justicia social, la participación social, la conciliación de intereses y el fortalecimiento de la institucionalidad democrática” (Gobierno de Guatemala, 19 de septiembre de 1996).
En efecto, “la seguridad ciudadana y la seguridad del Estado son inseparables del pleno ejercicio por los ciudadanos de sus derechos y deberes políticos, económicos, sociales y culturales”. Por ello, “los desequilibrios sociales y económicos, la pobreza y la extrema pobreza, la discriminación social y política, la corrupción, entre otros, constituyen factores de riesgo y amenazas directas para la convivencia democrática, la paz social y, por ende, el orden constitucional democrático” (Gobierno de Guatemala, 19 de septiembre de 1996). En este sentido, el acuerdo propone medidas concretas de seguridad pública que implican una adecuada estructuración de la fuerza pública a partir de un nuevo modelo que fortalezca el poder civil. Se propone, por tanto, la reestructuración de los cuerpos policiales existentes en el país en una única Policía Nacional Civil que se encargará del orden público y la seguridad interior.
¿Limita esto el poder del Ejército? Por supuesto, si durante más de tres décadas el ejército se atribuyó facultades que iban más allá del ámbito de sus funciones, con la firma del Acuerdo sobre fortalecimiento del poder civil y función del ejército en una sociedad democrática, se define su misión como la defensa de la soberanía del país y la integridad de su territorio, y no se le asignarán otras funciones y su participación en otros ámbitos se limitará a tareas de cooperación. Así, el acuerdo propone varias medidas para adecuar su doctrina, medios, recursos y despliegue a sus funciones y a las prioridades de desarrollo del país, que implican reformas constitucionales, a la Ley Constitutiva del Ejército, a su doctrina y, entre otros cambios, al tamaño y recursos del Ejército de Guatemala de acuerdo con las necesidades del cumplimiento de sus funciones de defensa de la soberanía e integridad del territorio, y con las posibilidades económicas del país.
Otros temas relacionados con la Presidencia de la República, información e inteligencia y profesionalización del servidor público también son abordados en este acuerdo: entre otros, las reformas constitucionales relacionadas con las funciones del Presidente de la República en cuanto a la disposición excepcional del Ejército por parte del Presidente en caso de que se rebasen los medios ordinarios para el mantenimiento del orden público y la paz interior. En este caso, la actuación del ejército será siempre temporal y se realizará bajo la autoridad civil y “no implicará limitación alguna en el ejercicio de los derechos constitucionales de los ciudadanos” (Gobierno de Guatemala, 19 de septiembre de 1996).
Además, el acuerdo establece la creación de órganos de inteligencia del Estado: un Departamento de Inteligencia Civil y Análisis de Información, que dependerá del Ministerio de Gobernación y se encargará de recabar información para combatir el crimen organizado y la delincuencia común con apego a la ley y con estricto respeto a los derechos humanos. Simultáneamente, se creará una Secretaría de Análisis Estratégico bajo la autoridad directa de la Presidencia de la República para informar y asesorar al Presidente de la República para anticipar, prevenir y resolver situaciones de riesgo o amenaza de distinta naturaleza para el Estado democrático. Por supuesto, este órgano será estrictamente civil y podrá tener acceso a información a través de fuentes públicas y a la información recopilada por el Departamento de Inteligencia Civil y Análisis de la Información del Ministerio de Gobernación y la Dirección de Inteligencia del Estado Mayor de la Defensa. Sin embargo, no tendrá poder para realizar investigaciones encubiertas propias.
Pero advirtamos que estos tres órganos de inteligencia, es decir, la Secretaría de Análisis Estratégico, la Dirección de Inteligencia del Estado Mayor de la Defensa Nacional y el Departamento de Inteligencia Civil y Análisis de la Información del Ministerio de Gobernación “respetarán estrictamente la separación entre funciones de inteligencia e información y las operaciones a que ellas dan lugar” (Gobierno de Guatemala, 19 de septiembre de 1996). Por lo tanto, las unidades ejecutoras pertinentes del Gobierno serán las responsables de actuar operativamente para hacer frente a las amenazas.
Además, el Gobierno se compromete a impedir la existencia de redes o grupos que no correspondan a las funciones asignadas a las mencionadas unidades de inteligencia y análisis. En este sentido, y para evitar cualquier abuso de poder y garantizar el respeto a las libertades y derechos de los ciudadanos, el Gobierno se compromete a promover ante el Congreso de la República la aprobación de dos importantes leyes: una que establece las modalidades de supervisión de los organismos de inteligencia del Estado por parte de una comisión específica del Organismo Legislativo; y otra que regula el acceso a la información sobre asuntos militares o diplomáticos de seguridad nacional, y establece los niveles de clasificación y desclasificación.
El acuerdo también propone la profesionalización del servidor público. En este sentido, establece que, según el artículo 136 de la Constitución, se debe garantizar el derecho de los guatemaltecos a optar por los cargos públicos, pero también se establece que no podrán ocupar cargos públicos quienes no reúnan las condiciones de capacidad, honestidad y probidad. Así, y según el Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria, también se establece que el Gobierno priorizará, entre otras acciones, promover la sanción penal de los actos de corrupción y mal manejo de los recursos públicos.
Finalmente, el acuerdo plantea el tema de la participación social y la participación de las mujeres en el fortalecimiento del poder civil, respectivamente. De hecho, considera que “el fortalecimiento del poder civil pasa por el fortalecimiento de la participación social, aumentando las oportunidades y la capacidad de participación de la ciudadanía” (Gobierno de Guatemala, 19 de septiembre de 1996). Además de proponer el fortalecimiento de la participación comunitaria, y en congruencia con los acuerdos mencionados, el Gobierno reitera su compromiso de descentralizar la administración pública para fortalecer los gobiernos municipales y asegurar el efectivo funcionamiento del Sistema de Consejos de Desarrollo, establecer los Consejos Locales de Desarrollo y crear, de acuerdo con lo establecido en el Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas y el Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria, el conjunto de condiciones para el desarrollo de organizaciones locales representativas de la población.
En la misma línea, el gobierno se compromete a promover el derecho de las mujeres a participar activa y decisivamente en el proceso de fortalecimiento del poder civil, sin ninguna discriminación y con plena igualdad entre las mujeres rurales y las urbanas.
Un título especial está dedicado a los aspectos operativos derivados de la finalización del enfrentamiento armado: La desmovilización y desarme de los Comités Voluntarios de Defensa Civil (CVDC), más conocidos como Patrullas de Autodefensa Civil (PAC), la disolución de la Policía Militar Ambulante (PMA), la reducción de los efectivos y del presupuesto del Ejército, la transformación de los cursos de formación militar contrainsurgente creados en el contexto del enfrentamiento armado en un nuevo sistema de educación militar que garantice la dignidad de los participantes, la observancia de los derechos humanos y su vocación de servicio al pueblo, y los programas de reinserción productiva para los miembros del ejército que se desmovilicen en virtud del Acuerdo sobre fortalecimiento del poder civil y función del ejército en una sociedad democrática.
Será en el acuerdo que propone reformas a la Constitución Política de la República y al régimen electoral donde se abordará el tema de la democratización desde el punto de vista electoral.
f) Acuerdo sobre reformas constitucionales y régimen electoral
Además de las reformas constitucionales contenidas en el Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas y el Acuerdo sobre fortalecimiento del poder civil y función del ejército en una sociedad democrática, que se encuentran debidamente detalladas en el Acuerdo sobre reformas constitucionales y régimen electoral que estamos analizando, este último propone la creación por parte del Tribunal Supremo Electoral de una Comisión de Reforma Electoral para publicar un informe y un conjunto de recomendaciones sobre la reforma electoral y las modificaciones legislativas correspondientes.
Se trataría ciertamente de una comisión que estaría integrada por representantes del Tribunal Supremo Electoral y de los partidos políticos con representación parlamentaria, la cual, para lograr sus objetivos, deberá promover un debate amplio y plural sobre el régimen electoral guatemalteco que permita conocer las reformas necesarias a la legislación vigente.
El acuerdo propone una agenda mínima a abordar para la modernización del régimen electoral que incluye los siguientes temas: documentación, empadronamiento, votación, transparencia y publicidad, campaña de información, fortalecimiento institucional.
Instituir un documento único de identidad para todos los actos de la vida civil y que sirva también en los procesos electorales, promover la más amplia participación ciudadana en los procesos electorales, facilitar el acceso de los ciudadanos a los centros de votación, garantizar la transparencia en el financiamiento de las campañas electorales y que la preferencia de los votantes no sea suplantada por la capacidad de inversión económica, verificar el origen lícito de los recursos destinados a las organizaciones políticas y campañas electorales, realizar campañas permanentes de educación, motivación e información a los ciudadanos para promover una activa y creciente participación ciudadana en los procesos electorales, dotar de recursos al Tribunal Supremo Electoral para su eficiente funcionamiento, son algunos de los objetivos de las propuestas básicas del acuerdo para modernizar el régimen electoral.
Todo lo anterior, se señala en los considerandos del acuerdo, con el fin de “elevar la participación ciudadana en los procesos electorales y superar los fenómenos de abstención para afianzar la legitimidad del poder público y consolidar una democracia pluralista y representativa en Guatemala” (Gobierno de Guatemala, 7 de diciembre de 1996).
g) Acuerdo sobre bases para la incorporación de la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca a la legalidad
Además de los aspectos operativos, que definen los tiempos y condiciones para la incorporación de los miembros de la URNG a la legalidad, el acuerdo avanza un argumento que explica el origen del conflicto armado interno en Guatemala: si bien es cierto que existen causas históricas que se arrastran desde la época colonial, no es menos cierto que “el origen del enfrentamiento armado interno que durante más de tres décadas ha vivido Guatemala estuvo determinado por el cierre de espacios políticos de expresión y participación democrática, y la adopción de medidas de represión política en contra de personas y organizaciones que fueron vinculadas o identificadas con el régimen derrocado en 1954” (Gobierno de Guatemala, 12 de diciembre de 1996).
Así, el acuerdo señala que “la incorporación de la URNG a la legalidad, en el pleno ejercicio de sus derechos y deberes constitucionales, […], constituirá un factor dinámico para el desarrollo y profundización del proceso democrático” (Acuerdo, 7 de diciembre de 1996). Esta incorporación de la URNG a la legalidad, por cierto, abrió las posibilidades para que la organización político-militar que encabezó la guerra de guerrillas desde 1982 se convirtiera en un partido político. Una contribución, según una de las consideraciones del Gobierno de la República expresada en el acuerdo, “al fortalecimiento del Estado de derecho y al afianzamiento de una democracia pluralista” (Gobierno de Guatemala, 12 de diciembre de 1996).
Pero, ¿cuál ha sido el alcance y los límites de la implementación de los acuerdos de paz en cuanto a la democracia funcional y participativa que los inspiró? ¿Se ha hecho realidad la transformación democrática del Estado, la economía y la sociedad propuesta en los acuerdos de paz? ¿Qué ha cambiado y, sobre todo, qué queda por hacer para que la democracia guatemalteca se convierta efectivamente en un sistema político que defienda la soberanía del pueblo y su derecho a elegir y controlar a sus gobernantes?
2. Cambios y continuidades en la democracia guatemalteca
En Guatemala, la contribución de los acuerdos de paz al proceso de democratización del Estado, la economía y la sociedad es innegable: 1) promovieron la consolidación del respeto a los derechos humanos consagrados en la Constitución Política de la República, 2) facilitaron el retorno al país de miles de personas expulsadas de sus tierras por la violencia política en condiciones de seguridad y respeto a sus derechos humanos, 3) promovieron el reconocimiento y respeto a la identidad y derechos de los pueblos indígenas al tiempo que propusieron medidas concretas para erradicar la discriminación contra ellos, 4) plantearon la democratización y el desarrollo participativo a la vez que promovieron la transformación de la injusta realidad socioeconómica y agraria que afectaba a cientos de miles de guatemaltecos, 5) abrieron espacios de participación ciudadana que fortalecieron el poder civil al tiempo que promovieron la creación de una unidad de inteligencia civil a cargo de la Presidencia de la República y la transformación democrática del Ejército y de las unidades de información e inteligencia dependientes del Estado Mayor de la Defensa Nacional, 6) impulsaron la aprobación de las reformas constitucionales planteadas en el Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas y el Acuerdo sobre fortalecimiento del poder civil y función del ejército en una sociedad democrática a la vez que promovieron la modernización y mejora del régimen electoral en tanto instrumento de transformación democrática, en definitiva, los acuerdos de paz han sido un instrumento eficaz para perfeccionar y fortalecer la democracia guatemalteca. Sin embargo, no todo lo propuesto por los acuerdos de paz se ha hecho realidad. De hecho, los informes de verificación de MINUGUA, editados y publicados para dar cuenta de los avances, estancamientos y retrocesos en la implementación de los acuerdos de paz, muestran los alcances y límites del proceso de democratización de Guatemala.
Desde el punto de vista electoral, por ejemplo, muchas de las propuestas del acuerdo en materia de reformas electorales se llevaron a cabo y han contribuido a fortalecer la democracia guatemalteca. Hoy ciertamente tenemos una democracia política y electoral más desarrollada: organizaciones políticas de diferentes tendencias ideológicas participan en las contiendas electorales, la participación ciudadana en los procesos electorales se ha incrementado, la transparencia de las elecciones no ha sido cuestionada, la sucesión democrática de las autoridades elegidas por el sufragio no se ha interrumpido y el referéndum se ha abierto paso progresivamente. Sin embargo, la reforma de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, que podría contribuir a una mayor participación política de los ciudadanos y al fortalecimiento del sistema democrático y de los partidos políticos (MINUGUA, del 1 de noviembre de 1999 al 15 de julio de 2003, p. 29), ha sido tergiversada. Por lo tanto, no hay indicios de que vaya a aumentar la participación política de los ciudadanos, ni de que vaya a fortalecer el sistema democrático y de partidos políticos.
Por otro lado, las reformas constitucionales propuestas en el Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas y el Acuerdo sobre fortalecimiento del poder civil y función del ejército en una sociedad democrática siguen pendientes. En efecto, el triunfo del “no” en la consulta popular de 1999 que buscaba aprobar las reformas a la Constitución Política de la República propuestas en el Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas, impidió, entre otras cosas, que la Constitución reconociera expresamente el carácter multiétnico, pluricultural y multilingüe de la nación guatemalteca y todo lo que ello significa. Tampoco se aprobaron las reformas propuestas en el Acuerdo sobre fortalecimiento del poder civil y función del ejército en una sociedad democrática, que sin duda hubieran contribuido a la democratización del país: entre otras, la referida al número fijo de diputados en el Congreso de la República, las referidas a la administración de justicia y las que pretendían delimitar constitucionalmente las funciones del Ejército de Guatemala.
Pero hay que decir que el fracaso del “sí” en la consulta popular no impidió que el proceso de paz avanzara. Si bien es cierto que no fue posible aprobar las reformas constitucionales que promoverían la democratización del Estado, la economía y la sociedad, también es cierto que el proceso de implementación de los acuerdos de paz continuó y que, en muchos casos, se buscó la aprobación de leyes ordinarias para cumplir con las propuestas de los acuerdos de paz no logradas con la reforma constitucional. Sin embargo, no todo salió como se deseaba. Aunque hubo avances importantes en algunos temas, también hubo impedimentos en otros. Veamos lo que dicen los Informes del Secretario General de la ONU publicados en el 2003, justo un año antes de finalizar el mandato de MINUGUA, sobre la identidad y los derechos de los pueblos indígenas, el sistema de justicia, la desmilitarización y el fortalecimiento del poder civil, y los aspectos socioeconómicos y agrarios.
A) La identidad y los derechos de los pueblos indígenas
Las citas que tendríamos que hacer para explicar las dificultades en la implementación de este acuerdo serían muchas, debido a varios factores: entre los principales, la falta de voluntad política de los sectores conservadores que se oponían a los cambios propuestos por los acuerdos de paz, la falta de consenso entre los distintos actores presentes en el proceso de implementación de los acuerdos de paz y, en algunos casos, la escasez de recursos económicos para implementar los proyectos derivados de los acuerdos de paz. Pero observamos que la inestabilidad política provocada por las luchas de poder entre grupos económicos y políticos que compiten por los negocios a través del gobierno también afectó a la implementación de los acuerdos de paz.
En este sentido, es especialmente ilustrativo el Octavo Informe del Secretario General, del 1 de mayo de 2002 al 15 de julio de 2003, que comienza con el reconocimiento de las dificultades encontradas para la implementación de los acuerdos de paz: “Este ha sido un período difícil para Guatemala y la aplicación de los acuerdos de paz se ha retrasado. Si bien se han logrado algunos avances, la sostenibilidad del proceso sólo podrá asegurarse si los guatemaltecos lo asumen como propio y se comprometen plenamente a llevarlo adelante” (MINUGUA, del 1 de noviembre de 1999 al 15 de julio de 2003, p. 91). Dos hechos políticos nos permiten entender lo que estaba ocurriendo en ese momento.
Por un lado, las luchas de poder generadas por los intereses económicos en juego entre el gobierno del Frente Republicano Guatemalteco (FRG) y un sector oligárquico del CACIF. En efecto, algunos de los grandes empresarios habían perdido el control del gobierno y de sus negocios, y las alianzas y compromisos del presidente Alfonso Portillo con el “sector emergente” personificado por Francisco Alvarado Macdonald y un grupo empresarial oligárquico que lo apoyaba discretamente (los García Granados) impidieron la continuidad de algunos de sus privilegios (como ejemplo, recordemos los conflictos generados por la distribución de cupos en la exportación e importación de pollo y azúcar en esos años). De hecho, los acalorados enfrentamientos entre una parte del sector empresarial y Alfonso Portillo, que quiso presentarlos como expresión de diferencias de clase, se tradujeron en un conflicto político que afectó el desarrollo del proceso de paz.
Por otro lado, la presencia en la escena política del general Efraín Ríos Montt, exdictador militar de los años 80 acusado de crímenes de lesa humanidad perpetrados contra los pueblos indígenas y ahora líder indiscutible del FRG, cuya candidatura a la presidencia en 2003 generó tensiones políticas que terminaron de forma pacífica tras brotes de violencia y temores de fraude, también afectó al desarrollo del proceso de paz.
Los informes del Secretario General de la ONU reflejan ciertamente este contexto de inestabilidad política. Especialmente ilustrativo y globalizador es el relato de su Informe Final de 2004:
“Aunque muchos sectores de la sociedad guatemalteca acogieron con beneplácito la presencia de la Misión, en algunos momentos la MINUGUA se enfrentó a fuertes críticas. Para algunos elementos conservadores, la MINUGUA representaba la cara visible de un proceso de paz que consideraban lesivo para sus intereses. Se puso en tela de juicio a la MINUGUA cuando se opuso a que se restableciera la pena de muerte en Guatemala como respuesta a un aumento de los delitos violentos después del conflicto. El asesinato en 1998 del Obispo católico Juan Gerardi pocos días después de que publicara un informe sobre las atrocidades durante la guerra hizo temer que volviera la represión del pasado, y fue uno de los casos de derechos humanos más delicados que la MINUGUA tuvo que verificar. En 1999, los oponentes de los acuerdos de paz orquestaron una campaña pública y lograron que no se aprobara un referendo cuyo objetivo era consagrar aspectos fundamentales de los acuerdos de paz en la Constitución de Guatemala. Ese revés obligó a la MINUGUA y a otros a volver a examinar las estrategias para promover la aplicación de los acuerdos. Volvieron a producirse tensiones políticas durante las elecciones presidenciales de 2003, que concluyeron pacíficamente después de estallidos de violencia y temores de fraude debido a la candidatura del ex gobernador militar Efraín Ríos Montt” (MINUGUA, Informe Final).
Ahora bien, según el Informe del Secretario General publicado en 2003, se ha avanzado poco en la implementación del Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas: “Poco se ha avanzado a lo largo de los años con respecto a la implementación del Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas, a pesar de la importancia central que este reviste en un país en que aproximadamente la mitad de la población es indígena. Los pueblos indígenas de Guatemala siguen sufriendo discriminación étnica, racial y cultural generalizada, no tienen acceso adecuado a los servicios sociales básicos y registran niveles desproporcionados de pobreza, incluso de indigencia” (MINUGUA, del 1 de noviembre de 1999 al 15 de julio de 2003, p. 102).
Por supuesto, el informe destaca la adopción de algunas medidas positivas: el acceso a los monumentos culturales nacionales para la práctica de ritos de la tradición maya, la promulgación por parte del Congreso de la República de una ley que facilita el uso de las lenguas indígenas en los ámbitos oficiales, y la adopción de normas que sancionan la discriminación en sus diferentes manifestaciones, son parte de los avances logrados en la cuestión indígena. Sin embargo, los niveles desproporcionados de pobreza y extrema pobreza siguen caracterizando la vida de los pueblos indígenas.
¿Qué se puede decir del sistema de justicia?
B) El sistema de justicia
En este tema, los Informes del Secretario General de las Naciones Unidas reconocen algunos avances: destacan la entrada en vigor de la Ley de la Carrera Judicial, enfatizan el proceso de modernización, reforma y fortalecimiento del sector justicia, y resaltan los avances del sistema de justicia sobre el acceso de los pueblos indígenas a la justicia y el reconocimiento de su propio derecho. Sin embargo, señalan los escasos avances en el proceso de fortalecimiento del Ministerio Público y las graves deficiencias del sistema penitenciario. En general, los informes señalan la importancia de contar con los recursos financieros, técnicos y humanos necesarios para el cumplimiento de las funciones del sector judicial (MINUGUA, del 1 de noviembre de 1999 al 15 de julio de 2003).
Además de ofrecer un interesante resumen de la evolución del sector justicia durante los diez años de trabajo de MINUGUA, los Informes del Secretario General publicados en 2003 hacen una serie de recomendaciones sobre algunos compromisos relacionados con la justicia que aún estaban pendientes. Entre otros, los avances en algunos compromisos y recomendaciones pendientes en materia de justicia, el desarrollo de una política de lucha contra la criminalidad con pleno respeto a las libertades cívicas y los derechos humanos, el perfeccionamiento y continuidad de las medidas para facilitar el acceso a la justicia, la designación de jueces bilingües, traductores e intérpretes judiciales, el fortalecimiento de los mecanismos para contrarrestar la intimidación y los ataques contra los funcionarios judiciales, y la adopción de un código procesal general moderno (MINUGUA, del 1 de noviembre de 1999 al 15 de julio de 2003, pp. 83-84).
Veamos lo que ocurría en esos años con el tema de la desmilitarización y el fortalecimiento del poder civil.
C) Desmilitarización y fortalecimiento del poder civil
A pesar de los progresos para disolver el Estado Mayor Presidencial y desplegar las fuerzas armadas de acuerdo con criterios de defensa nacional y no de consideraciones de seguridad interna, la consolidación de las instituciones civiles y la reestructuración de las fuerzas armadas en un marco institucional democrático avanzaba lentamente. Esto se reflejaba ciertamente en el campo legislativo donde los resultados eran dispares: a pesar de que el tema había sido largamente debatido por el Congreso y las organizaciones de la sociedad civil, todavía hacía falta promulgar, entre otras leyes, las de acceso a la información y clasificación de la información estatal. Un logro importante, sin embargo, había sido la aprobación reciente de la ley que proponía una alternativa al servicio militar obligatorio (MINUGUA, del 1 de noviembre de 1999 al 15 de julio de 2003, p. 103).
El tema que preocupaba especialmente en este período era el de la debilidad de la Policía Nacional Civil cuyas funciones seguían siendo atribuidas al Ejército. De hecho, ante el aumento del problema del delito en este período, el gobierno tutelado por los militares afines a Ríos Montt recurría al Ejército para las tareas de seguridad pública en lugar de reforzar la Policía Nacional Civil. La Misión, decía el Secretario General de la ONU, “ha confirmado que en muchos casos los soldados patrullan sin la presencia de la policía y el comandante de la zona militar planifica las operaciones” (MINUGUA, del 1 de noviembre de 1999 al 15 de julio de 2003, p. 103). Era, pues, un retroceso en el proceso de paz que recordaba los peores años de la guerra.
El otro incumplimiento tenía que ver con la disminución del presupuesto del Ejército que plantea el Acuerdo sobre fortalecimiento del poder civil y función del ejército en una sociedad democrática y la falta de transparencia en el uso de los fondos asignados. De hecho, las autoridades militares usaban el “secreto militar” como argumento para evitar dar explicaciones al respecto (MINUGUA, del 1 de noviembre de 1999 al 15 de julio de 2003, p. 104).
Sin embargo, “el ejército logró progresos sustanciales en el redespliegue de sus unidades de conformidad con las funciones de defensa exterior”. De hecho, el Ministerio de Defensa desactivó tres zonas militares y 16 destacamentos, pero mantuvo el destacamento de Rabinal, Baja Verapaz, que ha sido fuertemente cuestionado por las víctimas de violaciones de derechos humanos que viven en la comunidad (MINUGUA, del 1 de noviembre de 1999 al 15 de julio de 2003, p. 104).
Sobre la disolución del Estado Mayor Presidencial (EMP), el Informe del Secretario General afirma que, según el Gobierno, “a finales de 2002 se había desmovilizado a 186 miembros del EMP y, en mayo de 2003, a 107 más, con lo que quedaban 449 miembros en plantilla”. Sin embargo, a mediados de 2003, el Congreso de la República estaba estudiando un proyecto de ley que suprimiría el EMP a partir del 30 de noviembre de 2003, al tiempo que se legalizaba la Secretaría de Asuntos Administrativos y de Seguridad (SAAS), la institución civil propuesta en el Acuerdo sobre fortalecimiento del poder civil y función del ejército en una sociedad democrática para asumir las funciones del Estado Mayor Presidencial (MINUGUA, del 1 de noviembre de 1999 al 15 de julio de 2003, p. 105).
Pero veamos qué dicen los Informes del Secretario General sobre la implementación del Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria.
D) Aspectos socioeconómicos y agrarios
La cuestión socioeconómica y agraria fue una de las principales preocupaciones de MINUGUA, ya que las grandes desigualdades sociales, que de hecho impiden la consolidación de la democracia en el país, siguen sin resolverse siete años después de la firma del acuerdo de paz definitivo. De hecho, MINUGUA recomendó al Gobierno que promoviera el desarrollo rural y abordara las grandes desigualdades sociales que existen en Guatemala, donde más de la mitad de la población vive en la pobreza y al menos un 15% es indigente. Dos factores dificultaron el avance en estos temas: por un lado, la insuficiencia de recursos para las instituciones correspondientes y, por otro, la falta de avances en el ámbito legislativo (MINUGUA, 1 de noviembre de 1999 al 15 de julio de 2003, pp. 105-106).
El tema agrario estaba ciertamente rezagado en 2003, ya que, entre otras cuestiones legislativas sustanciales, no se había avanzado en las leyes relacionadas con el impuesto a la tierra ociosa y el impuesto territorial, consideradas importantes para promover el mercado de tierras rurales propuesto en el acuerdo. Además, el presupuesto asignado al Fondo de Tierras, creado para desarrollar el mercado de tierras, se mantuvo por debajo del monto estipulado en el decreto ejecutivo que lo creó en 1998 (MINUGUA, del 1 de noviembre de 1999 al 15 de julio de 2003, pp. 105-107).
Si a esto le añadimos que algunas de las propuestas fundamentales del Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria fueron distorsionadas, analizar su efecto en la democratización del país se convierte en una tarea más difícil. El caso más conocido es el del acceso de los campesinos a la propiedad de la tierra a través del mercado de tierras.
En efecto, uno de los temas cruciales de este acuerdo fue el tratamiento de la extrema concentración de la propiedad de la tierra, que durante décadas se ha considerado el origen de los problemas socioeconómicos de Guatemala. Anteriormente, diversas formas de política agraria habían intentado cambiar esta situación: desde las medidas expropiatorias y redistributivas, como la reforma agraria de los años 50, hasta los proyectos de colonización en tierras estatales vírgenes o infrautilizadas de los años 60-70, todos los programas agrarios buscaban conceder tierras a los campesinos con poca o ninguna, dándoles una pequeña parcela y apoyo técnico y financiero para trabajarla. Pero estos proyectos y programas agrarios estaban condenados al fracaso por sus principales detractores: oponiéndose a ellos o aprovechándose de ellos, terratenientes, militares, funcionarios, profesionales y personas cercanas al gobierno impidieron su plena realización.
Esto fue quizás lo que llevó a la Comandancia de la URNG a aceptar la propuesta de buscar una solución al problema de la tierra a través del mercado, introducida a mediados de los años 80 por el gobierno de Vinicio Cerezo con el auspicio de los organismos financieros internacionales. Si bien es cierto que la compra de tierras para entregarlas a los campesinos sin tierra es un mecanismo financiero que el Estado puede utilizar para satisfacer la demanda de algunos de ellos, también es cierto que en el caso guatemalteco algunos terratenientes aprovecharon la ocasión para deshacerse de las tierras de mala calidad que poseían, a excelentes precios y en detrimento de los campesinos que las recibirían. Paradójicamente, la política de compraventa de tierras promovida por el Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria favoreció más a estos terratenientes que a los campesinos. Más aún cuando la agroindustria de la palma y la caña de azúcar favoreció el despojo de tierras de muchos pequeños pobladores del norte del país por parte de terratenientes y grandes empresas que vieron allanado el camino del neoliberalismo tras la firma del acuerdo de paz.
En general, los informes de verificación de MINUGUA contienen los avances, estancamientos y retrocesos en la implementación de los acuerdos de paz en temas como la situación penitenciaria, el estado de los compromisos en materia de tierras, el estado de los compromisos laborales, los procedimientos de exhumación, el estado de los compromisos relacionados con el desarrollo rural y los recursos naturales, la situación de la niñez y la adolescencia, los linchamientos, la conflictividad, los retos de la participación de las mujeres, la Policía Nacional Civil, el pacto fiscal, la política de vivienda, los pueblos indígenas, la educación, el estado de los compromisos relacionados con el Ejército (MINUGUA, de abril de 2000 a julio de 2002), entre muchos otros.
Todos estos temas tienen que ver con el enfoque central del proceso de conversaciones y negociaciones de paz que buscaba la democratización del país para el logro de la paz firme y duradera. Sin embargo, hay algunos temas que reflejan más claramente ese doble objetivo. Veamos qué dice el Informe del Secretario General de la ONU sobre la política fiscal y la transparencia, una cuestión fundamental para la democratización del país.
El tema tributario, que ha sido fuente de gran temor para los grandes terratenientes y empresarios que se niegan a pagar sus impuestos en proporción a su riqueza e ingresos, fue un tema que generó un enorme debate después de la firma del acuerdo de paz definitivo. En efecto, en 1998, debido al importante retraso en el cumplimiento de la meta tributaria establecida en el Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria, ésta fue recalendarizada por la Comisión de Acompañamiento para el año 2002, al tiempo que se planteó la necesidad de desarrollar un proceso de concertación nacional alrededor de la política fiscal del país en la que participaran los distintos sectores nacionales (MINUGUA, del 1 de noviembre de 1999 al 15 de julio de 2003, pp. 14-15).
Este proceso de concertación, hay que decirlo, fue una de las mayores experiencias en el ejercicio de la democracia durante el proceso de implementación de los acuerdos de paz. En efecto, la instalación de la Comisión Preparatoria del Pacto Fiscal por parte de la Comisión de Acompañamiento, que luego de amplias consultas elaboró el documento Hacia un Pacto Fiscal en Guatemala que serviría de base para su acuerdo, produjo un intenso proceso de diálogo y negociación entre más de 130 organizaciones representativas de los diversos sectores de la sociedad: el 25 de mayo de 1998, con la presencia de los presidentes de los tres poderes del Estado, firmaron el documento titulado Pacto Fiscal para un Futuro con Paz y Desarrollo, que recoge los principios y compromisos que deben guiar la política fiscal durante la próxima década (MINUGUA, del 1 de noviembre de 1999 al 15 de julio de 2003, pp. 14-15).
Así, el 20 de junio de ese mismo año, sectores de la sociedad civil y representantes del sector empresarial firmaron el Acuerdo Político para el Financiamiento de la Paz, el Desarrollo y la Democracia en Guatemala, que “contiene las medidas concretas que marcan el inicio de los cambios tributarios y administrativos para la construcción de un nuevo sistema fiscal”. La meta establecida no era ambiciosa: si las medidas fiscales se aplicaban adecuadamente, la carga tributaria, estimada en 9,2% del PIB para el año 2000, debería alcanzar el 12% en el año 2002 (MINUGUA, del 1 de noviembre de 1999 al 15 de julio de 2003, p. 15).
Aunque MINUGUA consideró la firma del Pacto Fiscal como un paso trascendental en el cumplimiento de los acuerdos de paz, y aunque reconoció algunos avances en el tema tributario y otros aspectos que mejoran la recaudación de impuestos a través del control de la evasión fiscal, MINUGUA afirmó que la implementación de los compromisos del Pacto Fiscal y del Acuerdo Político para el Financiamiento de la Paz, el Desarrollo y la Democracia no fue suficiente: no se respetó su integralidad y el Gobierno no avanzó en temas sustantivos como los relacionados con el gasto público, su evaluación y control, y la descentralización fiscal. El Sexto Informe del Secretario General, además, anticipa que si el Gobierno no realiza reformas tributarias adicionales, “no se logrará el compromiso de incrementar la carga tributaria, en forma sostenible, a 12% para el año 2002” (MINUGUA, del 1 de noviembre de 1999 al 15 de julio de 2003, p. 59).
MINUGUA estaba en lo cierto: la meta de 1998 de una carga tributaria del 12% para el 2002 sólo se alcanzó en el 2007 (12,1%), y luego volvió a disminuir en los años siguientes. Esto llevó al Secretario General de la ONU a declarar: “El Gobierno no es el único responsable del bajo nivel de ingresos; el sector privado organizado mantiene su firme oposición al aumento de los impuestos” (MINUGUA, del 1 de noviembre de 1999 al 15 de julio de 2003, p. 107), lo que, añadiríamos, constituye uno de los principales obstáculos para la democratización del país.
En materia de transparencia, los avances fueron escasos: aunque el Ministerio Público creó una Fiscalía Especial contra la Corrupción en el año 2000, hubo pocos resultados tangibles en la investigación de los principales casos de corrupción descubiertos en los últimos años. Sin embargo, la creación de una Comisión para la Transparencia y contra la Corrupción y la aprobación por parte del Congreso del Sistema Integral de Administración Financiera, que debería extenderse al Congreso, a las municipalidades y a los fondos sociales (MINUGUA, del 1 de noviembre de 1999 al 15 de julio de 2003, pp. 107-108), generaron expectativas de futuros avances en materia de transparencia y lucha contra la corrupción. Más aún cuando la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), creada para cumplir con el Acuerdo global sobre derechos humanos el 12 de diciembre de 2006, atacaría desde el inicio de su trabajo a los Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad (CIACS), que luego evolucionarían a las Redes Político-Económicas Ilícitas (RPEI), que han capturado al Estado guatemalteco (CICIG, 28 de agosto de 2019, pp. 5-18; CICIG, septiembre de 2019, pp. 13-15).
Conclusión
El estudio de los acuerdos de paz y el proceso de su aplicación en Guatemala ha demostrado que la transición política a la democracia no se limita al período 1986-1996, como suele subrayarse. Si bien es cierto que durante estos años se inauguraron las instituciones democráticas y el pueblo tuvo sus primeras experiencias en el ejercicio de la democracia, también es cierto que la guerra civil en curso sólo hizo posible la existencia de una democracia limitada. La militarización de la sociedad, la debilidad de las instituciones del Estado, la violación de los derechos humanos, la discriminación étnica y social, la exclusión económica, política, social y cultural, el desarraigo y la injusticia, fueron los problemas que impidieron el desarrollo y la consolidación de la democracia guatemalteca. Por ello, los acuerdos de paz abordan integralmente estos temas y proponen una agenda y un camino a seguir para lograr la paz, el desarrollo y el fortalecimiento de la democracia, enfoque que guiará todos los acuerdos de paz.
Se propuso entonces fortalecer la democracia guatemalteca o, lo que es lo mismo, restaurarla, lo que de hecho significaba extender el proceso de transición política de un régimen democrático bajo la tutela de los militares a uno donde la soberanía radicara en el pueblo. Sobre la base de los acuerdos de paz previamente firmados, que expresan el carácter integral del planteamiento de la paz, el desarrollo y la democracia guatemalteca, se acordó ciertamente fortalecer el poder civil y definir las funciones del ejército en la sociedad democrática que los acuerdos de paz pretendían alcanzar.
Pero la implementación de los acuerdos de paz no se llevó a cabo de manera integral: si bien es cierto que la implementación de los acuerdos de paz en su conjunto significó importantes avances para el país, no es menos cierto que todos ellos lograron sólo resultados parciales: los cambios constitucionales sobre el carácter multiétnico, pluricultural y multilingüe de la nación guatemalteca, el sistema de justicia y las funciones del ejército en una sociedad democrática no se llevaron a cabo, la modernización, reforma y fortalecimiento del sector justicia no ha logrado acabar con la impunidad y la corrupción, la implementación de proyectos y programas socioeconómicos y agrarios no ha sido suficiente para acabar con los problemas estructurales que aquejan al país, no se ha instituido un sistema tributario progresivo y, entre otros temas importantes, se ha tergiversado la reforma de la ley electoral y de partidos políticos.
De hecho, muchos de los problemas que llevaron a la discusión, consenso y firma de los acuerdos de paz siguen existiendo, lo que nos lleva a afirmar que la democracia funcional y participativa que se pretendía alcanzar tras su implementación no se ha alcanzado todavía. Estamos en condiciones de afirmar, por lo tanto, que la restauración de la democracia propuesta por los acuerdos de paz no logró suprimir la estructura autoritaria del régimen anterior, ni consolidar la democracia participativa. Seguimos teniendo, por tanto, una democracia limitada en la que la mayoría de los ciudadanos contribuye a elegir periódicamente a sus gobernantes, y en la que la soberanía, contrariamente a lo que manda la Constitución Política de la República, no reside en el pueblo. La actual democracia guatemalteca, hay que decirlo, es el instrumento que permite la periódica legitimación política y social de un sistema de injusticia que durante siglos ha promovido el saqueo del país, la opresión y explotación de sus habitantes y el fortalecimiento de grupos oligárquicos que, apoyados por sus partidarios políticos que juegan con el sistema político para obtener beneficios personales a cambio de reproducir el sistema, se presentan como los más leales defensores de la libertad y la democracia.
Sin embargo, la gravedad de la democracia guatemalteca se ha acentuado: en las últimas décadas, hay que decirlo, la tolerancia a la corrupción y a la impunidad ha permitido que el crimen organizado y las estructuras del narcotráfico distorsionen y utilicen en su beneficio las instituciones democráticas, el sistema de partidos políticos y los diversos mecanismos de participación y representación. Tanto es así que los últimos informes de la CICIG hablan de captura del Estado y de secuestro de la democracia.
La pregunta que surge es la siguiente: ¿existen contradicciones entre los grupos oligárquicos que han controlado históricamente el Estado y los grupos criminales que se han apoderado de él en las últimas décadas, o hay alianzas entre ellos? ¿Por qué los grupos oligárquicos no muestran su malestar ante este fenómeno criminal que amenaza el statu quo que históricamente les ha beneficiado? ¿Cuál es la posición de la sociedad guatemalteca en este contexto? ¿Qué papel desempeñan en este contexto los autónomos, los trabajadores y profesionales, los desempleados, las organizaciones no gubernamentales, las iglesias, las micro, pequeñas, medianas y grandes empresas, las corporaciones y los conglomerados empresariales? ¿Podemos hablar de la captura y cooptación del Estado, la economía y la sociedad guatemalteca por las estructuras del narcotráfico y el crimen organizado?
*Este articulo apareció originalmente en la Revista Economía No. 235, enero-marzo 2023. Con Nuestra América lo reproduce con autorización del autor.
Bibliografía
CICIG (28 de agosto de 2019). Informe temático: Guatemala: Un Estado capturado. Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala, Guatemala: CICIG.
____ (septiembre de 2019). Informe de cierre: El legado de justicia en Guatemala. Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala, Guatemala: CICIG.
Constitución Política de la República de Guatemala (1985). Guatemala: Editorial Piedra Santa.
García Laguardia, J. M. (octubre de 1996). Acuerdo Global sobre Derechos Humanos: Antecedentes y Perspectivas.En La Construcción de la Paz en Guatemala. Compendio de Acuerdos de Paz. Memorias de ponencias presentadas: Seminario-Taller La Construcción de la Paz en Guatemala (1997). Guatemala: MINUGUA-PNUD.
____ (2000). Sistema Constitucional de la República de Guatemala. Introducción Constitución Política de la República de Guatemala. Guatemala: Piedra Santa.
Gobierno de Guatemala y Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (25 de julio de 1991). Acuerdo de Querétaro Acuerdo marco sobre democratización para la búsqueda de la paz por medios políticos. Querétaro, México.
____ (29 de marzo de 1994). Acuerdo Global sobre Derechos Humanos. México, D. F.
____ (17 de junio de 1994). Acuerdo para el Reasentamiento de las Poblaciones Desarraigadas por el Enfrentamiento Armado. Oslo.
____ (31 de marzo de 1995). Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas. México, D. F.
____ (6 de mayo de 1996). Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria. México, D. F.
____ (19 de septiembre de 1996). Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una Sociedad Democrática. Ciudad de México.
____ (7 de diciembre de 1996). Acuerdo sobre Reformas Constitucionales y Régimen Electoral. Estocolmo.
____ (12 de diciembre de 1996). Acuerdo sobre bases para la incorporación de la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca a la legalidad. Madrid.
____ (29 de diciembre de 1996). Acuerdo sobre Cronograma el Cronograma para la Implementación, Cumplimiento y Verificación de los Acuerdos de Paz. Ciudad de Guatemala.
____ (29 de diciembre de 1996). Acuerdo de Paz Firme y Duradera. Ciudad de Guatemala.
MINUGUA (de abril de 2000 a julio de 2002). Informes de Verificación de MINUGUA, Edición temática, Compendio General sobre el Proceso de Paz de Guatemala, tomo IV. Misión de las Naciones Unidas para la Verificación de los Acuerdos de Paz en Guatemala.
____ (del 1 de noviembre de 1999 al 15 de julio de 2003). Informes del Secretario General de las Naciones Unidas sobre la Verificación de los Acuerdos de Paz de Guatemala, Compendio General sobre el Proceso de Paz de Guatemala, tomo II - Parte II. Misión de las Naciones Unidas para la Verificación de los Acuerdos de Paz en Guatemala.
____ (Informe Final). Informe del Secretario General. Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Guatemala. Consultado el 20 de octubre de 2022. En https://es.wikisource.org/wiki/MINUGUA_-_Informe_Final
MINUGUA-PNUD (1997). La Construcción de la Paz en Guatemala. Compendio de Acuerdos de Paz. Memorias de ponencias presentadas: Seminario-Taller La Construcción de la Paz en Guatemala. Misión de las Naciones Unidas para la Verificación de los Acuerdos de Paz en Guatemala – Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – Congreso de la República de Guatemala.
Murga Armas, J. (2009). Necesidad de una revolución en Guatemala, Guatemala: Iximulew.
____, (mayo de 2015). Guatemala: ¿Qué cambios profundos al sistema para luchar contra la corrupción y la impunidad? Boletín Economía al día, No. 5, Guatemala: IIES-USAC.
____ (julio-septiembre de 2019). Antecedentes de la democracia en Guatemala (Primera parte). Revista Economía, No. 221, Guatemala: IIES-USAC.
____ (enero-marzo de 2020). Antecedentes de la democracia en Guatemala (Segunda parte). Revista Economía, No. 223, Guatemala: IIES-USAC.
____ (julio-septiembre de 2020). Antecedentes de la democracia en Guatemala (Tercera parte). Revista Economía, No. 225, Guatemala: IIES-USAC.
____ (julio-septiembre de 2021). Después de la CICIG La lucha contra la corrupción y la impunidad en Guatemala en el contexto del Triángulo Norte de Centroamérica. Revista Economía, No. 229, Guatemala: IIES-USAC.
____ (enero-marzo de 2022). Planes de Estados Unidos para el Triángulo Norte de Centroamérica (un análisis desde Guatemala). Revista Economía, No. 231, Guatemala: IIES-USAC.
___ (julio-septiembre de 2022). Alcance y límites de la democracia en Guatemala (Primera parte). Revista Economía, No. 233, Guatemala: IIES-USAC.
No hay comentarios:
Publicar un comentario